Dự án Favela – Bairro / Nâng cấp đô thị cho các cộng đồng phi chính thức

204

Trong hơn một thế kỷ, favelas (những khu ở không chính thức) đã là một phần không thể thiếu của cảnh quan tại Rio de Janeiro và là một minh chứng rõ ràng về sự bất bình bẳng và đói nghèo tại siêu đô thị này của Brazil. Là nơi cư ngụ của hơn một triệu người – thường thiếu các hạ tầng và dịch vụ cơ bản – favelas là đối tượng của rất nhiều chính sách, chương trình và dự án. Sau nhiều thập kỷ với các cách tiếp cận rời rạc nhằm xóa bỏ nhà ổ chuột, tái định cư, giảm thiểu sự khác biệt, vào những năm 1990, người ta bắt đầu có quan điểm tổng hợp hơn, tập trung đầu tư cho các chương trình nâng cấp hơn là triệt tiêu nhà ổ chuột. Trong bối cảnh này, Chương trình Favela – Bairro được hình thành như một phương tiện để giải quyết vấn đề nhà ở cho người thu nhập thấp ở quy mô trước đây chưa từng có. Chuyển đổi những favelas quy mô trung bình thành những khu định cư chức năng (bairros), chương trình hướng đến việc lồng ghép favelas vào cấu trúc đô thị và xã hội của thành phố, thông qua việc cải thiện hạ tầng cơ bản và cung cấp các tiện ích xã hội. Được công nhận trên toàn thế giới như một chương trình nâng cấp điển hình, Favela – Bairro cũng phù hợp với chiến lược phát triển của toàn thành phố Rio.

Thông tin dự án:

Vị trí: Rio de Janeiro, Brazil
Thời gian: 1994-đến nay (đang tiếp diễn)
Địa điểm: Các vị trí dự án khác nhau với các quy mô khác nhau
Chương trình: Nâng cấp đô thị cho các cộng đồng phi chính thức
Khách hàng: Thành phố Rio de Janeiro
Nguồn vốn: Chính quyền thành phố và Ngân hàng Phát triển Châu Mỹ (IDA)

1

Một điểm đặc biệt thú vị là việc sử dụng hạ tầng công cộng như một công cụ thiết kế đô thị nhằm tạo ra sự gắn kết về mặt không gian và xã hội. Nâng cấp và xây dựng các tuyến đường, cầu thang mới, các dịch vụ và tiện tích công cộng (các trung tâm thương mại, công viên, trường học, các sân chơi thể thao, các trung tâm việc làm và sức khỏe…) không chỉ xóa đi những rào cản về mặt không gian và xã hội giữa các favelas và thành phố, mà còn đóng vai trò như một phương tiện tạo ra thay đổi về không gian và xã hội trong chính bản thân những favelas này. Các kiến trúc sư đã đối mặt với thách thức phải đảm bảo các yếu tố của thành phố chính thức (như không gian công cộng) mà không phá đi bản sắc riêng của các favelas. Do đó, mở rộng không gian công cộng trong bối cảnh phi chính thức của favelas bao gồm những không gian sản xuất (chợ, bếp cộng đồng, khu giặt là) và những không gian cho các hoạt động giải trí và văn hóa, như các sân đá bóng và trường dạy nhảy samba. Trên thực tế, dự án Favela-Bairro không tập trung vào việc nâng cấp các công trình đơn lẻ mà đầu tư vào việc cải thiện không gian công cộng như một động lực cho đầu tư tư nhân quy mô nhỏ.

Mặc dù chương trình còn có những hạn chế, nhưng nó đã thể hiện được sự chuyển đổi sang cách tiếp cận tổng hợp hơn với nhiều đối tác (nhà nước và tư nhân) – như được nhấn mạnh trong nghiên cứu điểm này. Chương trình Favela-Bairro là cơ sở cho nhiều chương trình khác của chính phủ và cùng với những hợp phần của nó, đã cải thiện điều kiện sống cho hàng trăm nghìn người dân ở thành phố Rio.

2

Xóa bỏ những rào cản

Cảnh quan đô thị của Rio de Janeiro có đặc trưng là sự tồn tại song song của các khu định cư chính thức và không chính thức. Chương trình Favela-Bairro nhằm mục tiêu chuyển đổi những khu ở không chính thức thành những khu định cư chính thức thông qua việc cung cấp và cải thiện hạ tầng cơ bản. Các khu ổ chuột đông đúc này thường có vị trí nằm trên các ngọn đồi dốc; do đó tăng cường sự tiếp cận (cho người đi bộ) là một trong các mục tiêu chính của chương trình và một tiền đề quan trọng nhằm lồng ghép các cấu trúc của favela vào trong thành phố chính thức.

3

Các khu vQuinta do Caju/Fuba Campinho

Chương trình Favela-Bairro tập trung vào việc lồng ghép các favelas vào trong những khu ở chính thức về mặt không gian, xã hội và kinh tế. Bên cạnh việc cung cấp những mối liên kết về mặt hạ tầng với thành phố, chương trình cung cấp cho các favelas những dịch vụ xã hội và các chương trình giảm thiểu mức độ tổn thương. Việc phân tích các cấu trúc không gian hiện hữu và nhấn mạnh các nhu cầu địa phương đã tạo cơ sở cho việc thiết kế một loạt các dự án: các trung tâm chăm sóc sức khỏe, các tiện tích đào tạo, không gian công cộng (sản xuất), và một số các dịch vụ xã hội và cộng đồng khác.

4

Khu vực Ladeira dos Funclonarios

Favelas được lồng ghép với các đơn vị ở chính thức và như vậy, sẽ được cung cấp các chương trình và dịch vụ xã hội, qua đó giảm thiểu khả năng bị tổn thương của các favelas này. Chiến lược không gian này nhằm thay đổi tình trạng bị tách biệt về mặt xã hội bằng cách cung cấp các dịch vụ đô thị cho những khu vực đã bị cô lập một thời gian dài. Vị trí chiến lược cho các hoạt động dân sự đã giảm bớt sự lấn át của các không gian tư nhân đối với các không gian công cộng.

5

Quản lý và tổ chức:

Cấu trúc quản lý chương trình (như trên) thể hiện vai trò trung tâm của Sở quản lý nhà (thành phố) trong việc khởi xướng và điều phối các hoạt động. Tổ chức trong suốt quá trình thực hiện các dự án (như trình bày dưới đây) thể hiện một loạt các tác nhân và mối quan hệ. Người dân ở Favela – thường là thông qua các hiệp hội – đã được tham gia trực tiếp vào quy trình và có liên quan đến hầu hết tất cả các tác nhân trong quá trình xây dựng. Giám sát viên của Sở nhà ở đóng vai trò quan trọng trong việc giao tiếp và đàm phán giữa các tác nhân khác nhau.

Sau khi một loạt các cuộc điều tra trong các favelas cho thấy mức độ trầm trọng của những vấn đề, một cuộc thi đã được tổ chức cho các văn phòng kiến trúc và quy hoạch địa phương nhằm nộp các ý tưởng và phương pháp luận cho một chương trình nâng cấp. Từ 32 đề xuất, Sở quản lý nhà Thành phố đã chọn 16 công ty để phát triển thêm các ý tưởng trong sự hợp tác chặt chẽ với cộng đồng. Trong hầu hết các chương trình dài hạn, các giai đoạn khác nhau của Favela-Bairro thể hiện những sự chuyển đổi cả về mục tiêu và cấu trúc tổ chức và thể chế (Fiori, Riley, Ramirez 2000:6). Trong khi giai đoạn một đầu tư vào nâng cấp hạ tầng và được thực hiện chủ yếu bởi Sở quản lý nhà và các công ty kiến trúc, các giai đoạn sau chuyển sang việc nâng cấp toàn diện hơn, bao gồm: việc phối hợp với một loạt các cơ quan của thành phố, các công ty tư nhân, các tổ chức phi chính phủ. Phát triển kinh tế xã hội và tạo thu nhập trở nên ngày càng quan trọng hơn. Khi quy mô của chương trình lớn hơn, sở công trình công cộng của thành phố không có đủ năng lực để thực hiện công việc xây dựng và do đó họ đã ký hợp đồng với các công ty tư vấn. Thêm vào đó, các công ty xây dựng tư nhân được thuê với vai trò các tư vấn thực hiện và quản lý tài chính, đảm bảo sự minh bạch lớn hơn. Theo đó, vai trò của các công ty kiến trúc không còn hạn chế trong việc lập quy hoạch, mà còn bao gồm việc hỗ trợ kỹ thuật tại địa điểm dự án.

6

Người ta cũng nhận thấy rằng khái niệm và cơ chế tham gia của cộng đồng là động lực xuyên suốt toàn bộ chương trình. Các bước đầu thể hiện một cách tiếp cận chiến lược và hướng đến người sử dụng, trong đó mức độ tham gia là khá hạn chế trong giai đoạn quy hoạch dự án và cũng phụ thuộc vào sự tạo điều kiện của các công ty kiến trúc cho sự tham gia của cộng đồng. Sự tham gia của cộng đồng đóng vai trò như một cách thức trao đổi thông tin: người dân cung cấp cho nhóm dự án những chi tiết cần thiết và thông tin đầu vào về một số vấn đề cụ thể. Trong khi đó, đồng thời, họ cũng được thông báo đầy đủ để hỗ trợ thực hiện dự án và việc bảo dưỡng trong tương lai. Tuy nhiên, sau này, cộng đồng được tham gia đầy đủ hơn vào tất cả các giai đoạn của quy trình dự án thông qua các hội thảo chuyên đề.

Mặc dù chương trình Favela – Bairro phải đối mặt với một bối cảnh pháp lý và thể chế phức tạp (với cách tiếp cận từ trên xuống), nó đã tạo ra sự cải thiện đáng kể ở quy mô rất lớn. Rất nhiều các biện pháp và cơ chế được thực hiện để đảm bảo sự minh bạch, phân cấp và hợp tác – không chỉ giữa các cơ quan, mà còn ở dạng thức “quan hệ đối tác” giữa các tổ chức chính phủ, phi chính phủ, đại diện cộng đồng, khu vực tư nhân, và các cơ quan trong nước và quốc tế.

Các cơ hội cho sự tham gia của cộng đồng:

Mặc dù ban đầu mức độ tham gia của người dân chỉ giới hạn ở việc phê duyệt quy hoạch dự án, các giai đoạn sau của chương trình đã đầu tư vào việc xác định các nhu cầu và mong muốn của họ như tiền đề cho các đề xuất. Thông qua các hội thảo chuyên đề, cộng đồng địa phương đã tham gia vào các giai đoạn sớm nhất. Trong khi một số người dân được thuê để thực hiện các công trình xây dựng, hầu hết người dân địa phương đóng vai trò gián tiếp nhưng rất quan trọng trong việc nâng cấp môi trường đô thị thông qua sự cải thiện về nhà ở của mỗi cá nhân.

Bài học  kinh nghiệm

Dự án Favela-Bairro đã rất sáng tạo trong việc quản lý cũng như trong các chiến lược tham gia của cộng đồng, và không thể nghi ngờ việc những chiến lược này sẽ là những ví dụ tốt cho bối cảnh Việt Nam. Một số bộ ngành khác nhau cũng như các tổ chức quốc tế đã hợp tác với nhau và sự tham gia của cộng đồng (trong các giai đoạn sau của dự án) không chỉ là một cơ chế đúng đắn về mặt chính trị, mà còn là một thành tố quan trọng của quy trình tái định cư. Cũng như vậy, thành phố đã sử dụng một cách thành công kết quả của các cuộc thi kiến trúc cho các công trình công cộng nhằm có được những ý tưởng sáng tạo về kiến trúc và thiết kế đô thị cũng như sự minh bạch trong việc thực hiện chương trình của chính phủ.

Với những khía cạnh về không gian và chương trình của dự án, bài học là các hợp phần hạ tầng cốt yếu nhưng tối thiểu (cả đối với việc cải thiện sự tiếp cận như cầu thang, đường dạo, cũng như các chương trình hạ tầng xã hội như các tiện ích giải trí, trung tâm chăm sóc sức khỏe, khu vực giặt là chung…) có thể thay đổi một cách đáng kể toàn bộ tính chất và công năng của các khu vực đô thị.

Nội dung chính trong bài viết được biên tập và tổng hợp từ Sổ tay thiết kế đô thị Việt Nam – Đan Mạch/Chương trình Hợp tác Phát triển trong lĩnh vực môi trường 2005 – 2010/Hợp phần ‘Phát triển bền vững môi trường trong các khu đô thị nghèo” (SDU).

Thái Linh – Kienviet.net