Xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công cộng

2227

Trong kinh tế học công cộng và kinh tế học đô thị, cụm từ dịch vụ công cộng được dùng để chỉ các dịch vụ mà Chính phủ cung ứng cho các công dân của mình, có thể là trực tiếp thông qua khu vực công hay là cấp tài chính cho khu vực tư cung ứng.

Khái niệm dịch vụ công cộng

Dịch vụ cũng là hàng hóa, nhưng khác với các hàng hóa khác bởi việc cung ứng nó không đi kèm với chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Ngoại trừ các dịch vụ tự nguyện (voluntary service) không vụ lợi và dịch vụ công vụ (civil service) của nhân viên nhà nước, việc cung ứng các loại dịch vụ được thực hiện thông qua thị trường dịch vụ và chịu sự chi phối của cơ chế thị trường như cơ chế giá cả, cơ chế cung cầu và cơ chế cạnh tranh.

Dịch vụ công cộng hiển nhiên là một phần của dịch vụ, nhưng cụ thể là những dịch vụ gì? Trong chuyên văn quốc tế, dịch vụ công cộng chỉ có một tên gọi chung là public services nhưng lại có hai định nghĩa khác nhau tùy theo ngữ cảnh. Định nghĩa thứ nhất nhấn mạnh đến đối tượng sử dụng dịch vụ, còn định nghĩa thứ hai nhấn mạnh đến cả bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ.

Định nghĩa thứ nhất

Kết cấu của xã hội hiện đại bao gồm Nhà nước, thị trường và người dân cùng gia đình họ. Nhà nước được quan niệm như một tổ chức cung ứng dịch vụ quản lý xã hội được thị trường và người dân thuê, trả tiền bằng thuế và phí. Thị trường là bên cung ứng toàn bộ hàng hóa, kể cả hàng hóa dịch vụ, cho Nhà nước, cho người dân và cho bản thân thị trường. Người dân vừa là đối tượng hưởng dụng các dịch vụ quản lý của Nhà nước vừa là người tiêu dùng các hàng hóa của thị trường, trong đó bao gồm cả hàng hóa dịch vụ. Người ta gọi các dịch vụ cung ứng cho người dân và gia đình họ là dịch vụ công cộng. Ví dụ: dịch vụ định giá bất động sản vừa phục vụ cho Nhà nước, chẳng hạn khi xử án hay thu hồi đất, vừa phục vụ cho nhà kinh doanh bất động sản khi lập dự án kinh doanh, lại phục vụ cho cả người dân khi họ cần mua hay bán nhà. Chỉ riêng hoạt động định giá cho người dân mới gọi là dịch vụ công cộng. Hoặc như thương mại bán buôn và bán lẻ thì chỉ hoạt động bán lẻ mới gọi là dịch vụ công cộng. Các chuyên gia quy hoạch đô thị và các nhà đô thị học thường dùng cụm từ dịch vụ công cộng theo định nghĩa này, và gắn nó với khái niệm không gian dịch vụ công cộng.

Định nghĩa thứ hai

Trong kinh tế học công cộng và kinh tế học đô thị, cụm từ dịch vụ công cộng được dùng để chỉ các dịch vụ mà Chính phủ cung ứng cho các công dân của mình, có thể là trực tiếp thông qua khu vực công hay là cấp tài chính cho khu vực tư cung ứng. Cụm từ này bao hàm một sự đồng thuận xã hội rằng trong số dịch vụ công cộng có một số dịch vụ cơ bản (basic services) như y tế và giáo dục ở mức tối thiểu, hoặc như nước sạch, năng lượng và vệ sinh phải đến được với tất cả mọi người bất kể thu nhập của họ là bao nhiêu (số lượng dịch vụ cơ bản mỗi nước nhiều ít khác nhau tùy theo chế độ chính trị từng nước). Trong bài này, loại hình dịch vụ nói trên được gọi là dịch vụ công ích.

Tóm lại, dịch vụ công cộng được hiểu là bao gồm dịch vụ công ích và dịch vụ cá nhân cho mọi người dân, biểu thị bằng công thức sau đây:

Dịch vụ công cộng = dịch vụ công ích + dịch vụ cá nhân cho người dân
(Public services = Public utilities + Private services for the public)

Với định nghĩa như trên thì dịch vụ công cộng về đại thể bao gồm: Siêu thị, chợ và cửa hàng bán lẻ; Rạp hát, chiếu phim; Dịch vụ tiền tệ, ngân hàng Sân vận động, nhà thể thao; Văn phòng luật sư, tư vấn; Truyền thanh, truyền hình; Bệnh viện, phòng khám; Bưu điện, viễn thông; Khách sạn, nhà hàng; Vận tải công cộng; Trường học, nhà trẻ; Cấp điện, chiếu sáng công cộng; Nhà văn hóa, thư viện; Cấp thoát nước và vệ sinh; Cửa hàng phục vụ các loại; Công viên, cây xanh.

Trong điều kiện cụ thể của nước ta thì có thêm hai dịch vụ: Mai táng và dịch vụ tín ngưỡng.
Để hiện đại hóa đô thị thì không chỉ là hiện đại hóa khu vực sản xuất, mà còn phải hiện đại hóa hệ thống cung ứng dịch vụ, bao gồm cả dịch vụ công cộng. Dựa vào các nội dung trên mỗi đô thị có thể xây dựng hệ thống chỉ tiêu hiện đại hóa cụ thể phù hợp với mình trong từng giai đoạn. \Trong bối cảnh toàn cầu hóa, một số đô thị lớn và hiện đại của nhiều nước có vai trò ngày càng quan trọng trên phạm vi toàn cầu. Về kinh tế là nơi có đại bản doanh của nhiều tập đoàn đa quốc gia, các ngân hàng quốc tế, công ty luật, thị trường chứng khoán, thu hút nhiều khách du lịch…; về chính trị là nơi có các sự kiện quốc tế, có trụ sở của các tổ chức quốc tế, đông ngoại kiều sinh sống; Về văn hóa là nơi có các cơ sở văn hóa nổi tiếng như viện bảo tàng, nhà hát opera, dàn nhạc, các cơ sở nghiên cứu, các trường đại học danh tiếng thu hút được sinh viên quốc tế, thường tổ chức các sự kiện văn hóa và thể thao quốc tế như liên hoan phim, festival, đại hội Olympic có các báo, đài nổi tiếng, các di sản thế giới và văn hóa và lịch sử; Về hạ tầng, có hệ thống giao thông công cộng đa dạng và thông suốt, có sân bay nhộn nhịp với nhiều đường bay quốc tế, có hệ thống thông tin hiện đại như cáp quang, điện thoại di động, mạng Wi – Fi, có các bệnh viện tiên tiến, các tòa cao ốc hiện đại. Tóm lại đó là những đô thị có khu vực dịch vụ phát triển cao.

Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công ích đô thị

Khi đô thị càng phát triển thì mức sống người dân càng được nâng cao, nhu cầu về dịch vụ công ích càng rộng lớn và đa dạng đến mức ngân sách đô thị không đáp ứng nổi, khiến chính quyền đô thị phải tìm cách thu phí đối với các dịch vụ ít nhiều có tính hàng hóa công cộng không thuần túy như cấp nước, giáo dục, y tế, dù rằng phí đó chưa bù đắp đủ giá thành và chính quyền vẫn phải trợ cấp, nhưng tuy nhiên cũng chia sẻ gánh nặng cho ngân sách.

Xu hướng mở cửa dịch vụ công ích cho sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP)

Trong nhiều ngành dịch vụ công ích xuất hiện xu hướng tư nhân hóa, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ, như nước Pháp đã gần trăm năm nay giao cho các công ty tư nhân cung ứng nước đô thị. Hay nước Anh thời Thủ tướng M. Thatcher tư nhân hóa vận tải đường sắt, vận tải công cộng đô thị và nhiều dịch vụ khác. Khoảng 3 thập kỷ gần đây xu hướng PSP được nhiều chính phủ quan tâm vì các lẽ sau đây:

1. Do ngân sách thiếu hụt.

2. Do thành tích yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành KCHT và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ.

3. Do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường.
Tuy vậy PSP phát triển rất chậm vì vấp phải rất nhiều thách thức về tư duy không chỉ từ phía chính quyền và khu vực tư nhân mà còn từ phía người dân. Mặt khác, vì còn đang mò mẫm nên thể chế PSP còn nhiều bất cập.

Những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công – tư” (Public-Private Partnership/PPP).


Khu trung tâm CBD Seoul, Hàn Quốc

Quan hệ đối tác công – tư (PPP)

Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị nhiều quan chức chính quyền, thậm chí cả người dân, trên thực tế đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi. Hiển nhiên quan điểm đó đã gây khó khăn và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích, có khi lại gây rối như trong việc thu phí đường bộ.

Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, ngày nay người ta gọi mối quan hệ đó là quan hệ đối tác công – tư, tức là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc “3 chia sẻ”: chia sẻ lợi ích (benefit) (không phải lợi nhuận – profit); chia sẻ trách nhiệm; và chia sẻ rủi ro.

Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể quy về bốn nhóm dưới đây:

1. Công tư hợp doanh. Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác tư nhân. Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đoạn đầu thường thực hiện dưới dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ.

2. Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích. Đây là dạng chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao) và các biến thể của nó như BOOT (xây dựng – sở hữu – vận hành – chuyển giao), BOO (xây dựng – sở hữu – chuyển nhượng), BTO (xây dựng – chuyển nhượng – vận hành), BOOS (xây dựng – sở hữu – vận hành – bán lại), BT (xây dựng – chuyển nhượng). Ngành điện lực Trung Quốc còn sử dụng mô hình TOT (chuyển nhượng – vận hành – chuyển nhượng), tức là chính quyền chuyển nhượng (bán) công trình hạ tầng cho tư nhân vận hành, sau một thời hạn thì chuyển nhượng (miễn phí) trở lại cho chính quyền.

3. Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch vụ công ích, bao gồm M&O (quản lý và vận hành), DBL (tư nhân thiết kế – xây dựng cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh).

4. Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng. Doanh nghiệp nhà nước chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư (Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận cho họ). Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả.

Đầu tư phát triển khu thương mại trung tâm (CBD)

CBD là không gian dịch vụ công cộng hàng đầu của đô thị, vì vậy cần xem xét kỹ hơn vấn đề đầu tư phát triển không gian này.

Khu thương mại trung tâm CBD tại trung tâm đô thị là nơi tập trung cao nhất các hoạt động thương mại của đô thị, ngoài ra cũng là nơi có nhiều công trình công cộng về hành chính, văn hóa, giải trí và một ít nhà ở. Tuy nhiên tại một số nước phát triển như Hoa Kỳ, do giao thông tắc nghẽn và môi trường ô nhiễm, thậm chí do thiếu an ninh, mà nhiều CBD bị suy thoái, nhiều hãng chuyển đi nơi khác, tầng lớp trung lưu và giàu có bỏ ra ở ngoại vi… Nếu vào năm 1920, 90% khối lượng bán lẻ toàn Hoa Kỳ tập trung tại các CBD thì đến năm 1970 khối lượng đó chưa đến 50%, khiến trào lưu Chủ nghĩa Đô thị mới (New Urbanism) phải kêu gọi đổi mới các CBD. Tại các nước đang chuyển đổi, chính quyền đô thị đều tập trung chăm lo tái phát triển các CBD, vốn bị tàn tạ trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, để tạo đà phát triển kinh tế đô thị trong kinh tế thị trường.

Tại các nước đang phát triển đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, khi xây đô thị mới, khôi phục đô thị bị chiến tranh phá hoại hay cải tạo đô thị cũ, chính quyền đều rất quan tâm phát triển CBD tại trung tâm đô thị.

Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, khu trung tâm đô thị có kết cấu và hình thái khác nhau. Trong thời phong kiến, đó là nơi có cung điện, lâu đài, doanh trại, trụ sở hành chính, công trình tôn giáo, bên cạnh có chợ và một vài phố xá để phục vụ cho những người sinh sống và làm việc tại các nơi này. Trong xã hội công nghiệp, khu trung tâm đô thị mới đầu là nơi tập trung cửa hàng bán lẻ và cung ứng dịch vụ truyền thống (gọi là khu bán lẻ trung tâm – Central Retail District/CRD), rồi dần dần phát triển thành khu vực có xu hướng chuyên môn hóa (như trung tâm tài chính) tuy về cơ bản vẫn là công năng hỗn hợp, được gọi là CBD (ở Bắc Mỹ thường gọi là Downtown, để phân biệt với Uptown là khu vực ở và phi thương nghiệp). Ngày nay CBD là trung tâm bán lẻ, trung tâm thương vụ, trung tâm dịch vụ, và cũng là trung tâm văn hóa, trung tâm hành chính, trung tâm thông tin… có công năng vận hành và quản lý kinh tế đô thị, đồng thời thể hiện tập trung trình độ phát triển kinh tế xã hội của đô thị. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, CBD các đô thị lớn còn là nơi tập trung văn phòng của nhiều công ty nước ngoài và công ty đa quốc gia, không chỉ công ty thương mại mà còn các công ty tài chính, pháp luật, kế toán và kiểm toán, quản lý bất động sản, quảng cáo…

Ngày nay, CBD có vai trò quan trọng đối với “thương hiệu” của đô thị, nâng cao năng lực cạnh tranh của đô thị. Vài thập kỷ gần đây xuất hiện lý luận về “tiếp thị đô thị” (City Marketing), mà Trung quốc gọi là “kinh doanh đô thị”, rất coi trọng vai trò của CBD.

Đặc điểm của đầu tư phát triển CBD

Đối với các đô thị mới, việc phát triển CBD có các đặc điểm sau đây:

1. Phát triển đất và phát triển công trình cùng một lúc. Phát triển đất là tạo ra đất sạch đã làm “3 thông, 1 bằng” (hè đường, cấp điện, cấp thoát nước và san lấp mặt bằng). Tại các khu đô thị mới thì phát triển đất đi trước rồi mới đấu thầu phát triển công trình, còn tại CBD thì hai việc thực hiện đồng thời. Đó là vì CBD thường có diện tích khá lớn, đối với đô thị loại trung cũng rộng đến 2~5 km2, thời hạn phát triển tương đối dài (5~20 năm), cho nên phải phát triển theo lối cuốn chiếu, ô này xây dựng công trình còn ô khác lại đang phát triển đất.

2. Phát triển dịch vụ công ích và dịch vụ thương mại cùng một lúc. Đó là vì ngoài các công trình dịch vụ do khu vực tư nhân đầu tư còn có nhiều công trình công cộng và công trình hạ tầng do chính phủ đầu tư.

3. Việc cung ứng đất đai dễ bị nhiễu loạn do đất đai tương đối khan hiếm, quan hệ cung cầu mất cân bằng, khiến giá đất leo thang, hiện tượng đầu cơ nở rộ, đất cho không gian công cộng bị thu hẹp…

Các đặc điểm nói trên dẫn đến việc đầu tư phát triển CBD gặp nhiều thách thức, huy động rất nhiều chủ đầu tư trong và ngoài nước, đòi hỏi phải kết hợp tốt việc huy động vốn đầu tư của chính phủ và của tư nhân, và cần có tính chuyên nghiệp cao trong quản lý phát triển.

Kết luận

Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công cộng tại các nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa phụ thuộc vào thể chế chính trị và kinh tế từng nước, nhưng nói chung diễn ra toàn diện tại các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, còn tại các nước khác thì chủ yếu tập trung vào lĩnh vực dịch vụ công ích. Mặt khác, ngoài các nguồn vốn đầu tư truyền thống, ngày nay các nguồn vốn huy động thông qua thị trường chứng khoán và của các tập đoàn đa quốc gia đóng vai trò ngày càng quan trọng trong bối cảnh toàn cầu hóa, khiến cho thị trường dịch vụ các nước phụ thuộc vào nhau rất nhiều, nhất là thị trường tài chính tiền tệ, như đã được chứng tỏ trong khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 và tài chính toàn cầu mới đây 2007 – 2009.

Kinh nghiệm của các nước trong thực hiện phương thức PPP đặc biệt bổ ích cho nước ta, một nước đang phát triển nhanh nhưng ngân sách còn rất eo hẹp.

TS.Phạm Sĩ Liêm
Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam
Nguồn ảnh: Internet
Theo Tạp Chí Kiến Trúc Việt Nam