Luật Đô thị – Phân vùng (zoning) của Mỹ

414

Nếu tính từ Luật phân vùng quy hoạch của thành phố New York năm 1916, Luật Đô thị Mỹ đã trải qua quá trình phát triển gần một trăm năm. Có thể nói không ở đâu việc thực hành Luật Đô thị lại được thực thi triệt để – và như nhiều nhà nghiên cứu và quy hoạch đô thị phê phán là “đi quá xa” như ở Mỹ.

Trong một lần nói chuyện tại Đại học Arizona State, nhà lãnh đạo của Chủ nghĩa Đô thị Mới, Andres Duany có nói đùa rằng: ông đã muốn giết các thầy của mình sau khi tốt nghiệp kiến trúc vì phát hiện ra rằng ông và các bạn của mình không được chuẩn bị một tí kiến thức gì về Luật Đô thị – phân vùng trong suốt quá trình học tại trường. Có thể chỉ là một câu nói đùa cường điệu, nhưng đó là điều khá phổ biến trong các trường đào tạo kiến trúc tại Mỹ, và có lẽ tại cả các nơi khác trên thế giới. Trong lời giới thiệu cho quyển sách mới ra mắt của giáo sư Emily Talen “Các quy luật của thành phố: Các luật lệ ảnh hưởng tới hình thức đô thị như thế nào”, Duany có nói: “Trong các trường đào tạo kiến trúc sinh viên được học những vấn đề lý thuyết hơn là thực tiễn, về khả năng tự biểu hiện [nghệ thuật] hơn là điều kiện hiện tại, về từng tòa nhà hơn là về đô thị”. Và trên hết, họ không hề được đào tạo về Luật quy hoạch, Luật kiến trúc. Như vậy, ai là người thực thi và soạn luật đó? Lạ lùng không kém nhưng cũng hợp lý không kém với nước Mỹ, thường các luật sư đảm nhiệm công việc này. Hiển nhiên kết quả là gì thì như tôi sẽ chỉ ra trong bài này và các bài sau – Đó là một loạt các hậu quả nghiêm trọng đối với đô thị Mỹ: sự phân chia nơi ở theo giai cấp, sự dứt đoạn, chống lại sự phát triển theo định hướng đi bộ, sự phát triển tràn lan (sprawl), phát triển dựa hoàn toàn vào ô tô và còn nhiều hệ lụy nữa.

Ở đây, chúng ta chỉ bàn về các điều luật liên quan đến hình thái học đô thị (urban morphology), tức là những điều luật quy định hình thức của một tòa nhà và các mối liên hệ của nó với đường phố, với không gian công cộng… Các vấn đề khác đã có các loại luật lệ riêng. Hy vọng rằng không ai có thể làm tốt điều này bằng những nhà thiết kế đô thị, những người am tường về kiến trúc. Và, chúng ta kỳ vọng rằng: họ cũng là những người hiểu các tác động của luật lệ đô thị lên hình thức công trình kiến trúc và không gian đô thị.

Ngày nay, các nỗ lực hiểu biết đầy đủ hơn về Luật Đô thị càng bức thiết. Từ những quốc gia mà Luật Đô thị đã được thành hình gần một trăm năm nay, được vận hành và kiểm nghiệm qua các thành công và thất bại như ở Mỹ cho đến những quốc gia đang nhanh chóng trên con đường công nghiệp hóa và hiện đại hóa như Trung Quốc (Yeh and Wu 1999).

Việc nghiên cứu Luật về kiến trúc, đô thị ở Việt Nam chắc chắn là rất cần thiết vì hai lý do: một là đáp ứng nhu cầu cần phải luật hóa các hình thức phát triển của đô thị (dù cho nhà quy hoạch hay thiết kế đô thị có ý tưởng về hình thức một đô thị tốt đến mấy đi nữa, nhưng nếu không biến nó thành điều luật thì sẽ có những lực lượng khác, như ý muốn của chủ đầu tư, hay các ý định thường hay thay đổi theo nhiệm kỳ của chính quyền, sẽ làm méo mó ý tưởng tốt đẹp đó); lý do thứ hai là với lợi thế của người đi sau, chúng ta mong muốn tránh được những sai lầm của những người đi trước.

Sơ lược về Luật phân vùng (zoning) của Mỹ – những thành công và thất bại

Luật Đô thị (về hình thức đô thị) ra đời từ bao giờ? Ngay từ thời cổ Hy Lạp và La Mã, các loại luật lệ dựa trên địa điểm đã gần với những gì mà ngày nay chúng ta gọi là phân vùng (zoning). Người Hy Lạp phân vùng thành phố thành các khu ở, khu công cộng và khu vực tôn giáo (Cavaglieri 1949). Còn người La Mã tách rời các khu vực thủ công nghiệp ra khỏi những khu vực khác của đô thị. Sang đến thời Trung cổ, các hoạt động thủ công nghiệp gây ô nhiễm, như sản xuất da thuộc bị cấm ở trung tâm thành phố. Đến thời cận đại Napoleon ban hành 14 điều trong đó quy định các hoạt động công nghiệp hoặc tiểu thủ công nghiệp có hại cho sức khỏe cần phải bị di dời khỏi thành phố (Hason, 1977). Nói tóm lại, các điều luật liên quan đến địa điểm đã được hình thành và trở thành các tiền đề cho Luật phân vùng (zoning) của thế kỷ 20 (Talen, 2012).

Tuy nhiên, người đầu tiên phát triển khái niệm luật phân vùng (zoning) – là một kỹ sư người Đức, ông Reihard Baumeister. Năm 1870, ông đã phân định rõ ràng đất đô thị thành các vùng riêng biệt và có cường độ sử dụng khác nhau (intensity) (Talen, 2012). Năm 1876, Baumeister đề cập tới việc phân vùng sử dụng đất đô thị trong cuốn sách có tựa đề “Sự mở rộng thành phố có tính tới các yếu tố Công nghệ, Quy chuẩn xây dựng và Kinh tế”. Trong cuốn sách này, ông phân chia đất theo tính chất sử dụng, đồng thời, cũng là lần đầu tiên ông đưa ra các quy định về khối tích trên các loại sử dụng đất đó (bulk zoning). Các quy định này bao gồm: chiều cao công trình (quy định về chiều cao tối đa của công trình), khoảng lùi (quy định khoảng lùi tối thiểu), và phần diện tích trên lô đất mà doanh nghiệp hoặc người dân có thể xây dựng. Sau đó, hầu hết các thành phố khác ở nước Đức đều áp dụng zoning về sử dụng đất và khối tích này trong khoảng những năm 1880 đến 1890.

Tại Mỹ, vào năm 1916, Luật zoning hoàn chỉnh lần đầu tiên ra đời ở New York mặc dù trước đó đã có những nỗ lực ứng dụng zoning tại các bang Massachusetts, California và Winconsin (Talen, 2012). Cơ sở chính của zoning là “police power” tức là quyền lực cảnh sát của chính quyền được phép can thiệp vào đất đai thuộc sở hữu tư nhân. Như đã biết sở hữu tư nhân về đất đai ở Mỹ được coi như một trong những quyền căn bản nhất của người dân. Tuy nhiên, thực hành quyền lực cảnh sát cho phép chính quyền can thiệp bằng cách hạn chế khối tích (chiều cao, khoảng lùi, mặt đứng) và sử dụng đất sao cho không ảnh hưởng xấu đến láng giềng của khu đất đó cũng như tới cả cộng đồng. Ở đây, xin nhấn mạnh rằng: khác với các quy chế xây dựng ở Việt Nam, zoning ở Mỹ là Luật khi đã được một ủy ban gọi là Ủy ban Quy hoạch (Zoning Comission) gồm các công dân làm việc theo chế độ tự nguyện thông qua – nó có quyền lực hầu như tuyệt đối trong vấn đề sử dụng đất6. Zoning thông thường gồm hai phần: một phần là bản đồ (zoning map), chỉ ra các loại sử dụng đất cũng như các quy định khác, phần thứ hai là các điều luật (zoning ordinance), quy định cụ thể từng điều kiện ràng buộc cho một mảnh đất, một khu vực trong thành phố.

Nhiệm vụ ban đầu của zoning là đảm bảo các khu vực ngoại vi khỏi sự xây dựng với mật độ quá lớn, thông qua việc giới hạn khối tích của công trình. Sự cần thiết của zoning ở New York theo Edward M. Bassett, là để khắc phục thực trạng “một người chủ nhà có thể xây một công trình tới bất cứ chiều cao nào, ở bất cứ đâu, với bất cứ kích thước nào, và sử dụng nó cho bất cứ mục đích nào, bất kể là công trình đó có làm hại đến hàng xóm của anh ta ra sao”. Các nhà quy hoạch Mỹ thời kỳ này hào hứng, tin tưởng rằng “zoning” cho phép tạo nên một hình thức đô thị có thể đảm bảo “sự chắc chắn thành công và chín chắn về thị giác” (Scott 1969).

Kèm theo đó là niềm tin rằng zoning có thể giúp các khu dân cư/cộng đồng được bảo vệ khỏi thói tham lam của nhà đầu tư, sự ô nhiễm, nạn đầu cơ (Talen, 2012). Nói tóm lại là sự tìm kiếm trật tự trong sự hỗn độn (Cheney 1920). Đúng là zoning thời kỳ đầu là tích cực khi nó bảo vệ giá trị tài sản của khu dân cư khỏi tác động tiêu cực của nhà máy hoặc các xưởng sản xuất thủ công xây gần kề. Nhưng hoàn cảnh xã hội mà zoning được viết ra vào thời kỳ đầu thế kỷ XX nay đã khác xa vào cuối thế kỷ XX. Hầu hết các nhà nghiên cứu đều đồng ý rằng zoning đã đi quá xa khỏi giới hạn bảo vệ cần thiết, khỏi cở sở ban đầu là kiểm soát thiệt hại (nuisance control) để tạo nên những hậu quả khôn lường cho đô thị.

Vậy các hậu quả của zoning là gì?

Howard Kunstler, tác giả của “Địa lý của nơi vô danh” đã liệt kê các hệ quả xấu của zoning như sau: Thứ nhất, zoning tạo ra không gian đô thị theo tỷ lệ phi nhân văn (nonhuman scale) trái với tỷ lệ nhân văn của các đô thị được tạo ra từ đầu thế kỷ XX trở về trước. Lý do là zoning thường quy định các khoảng lùi quá lớn, bất chấp đến thể loại công trình cũng như vị trí của nó trong đô thị. Chẳng hạn tại Riverside bang Illinois, Frederick Law Olmstead và Calvert Vaux- hai nhân vật đại diện cho trào lưu Thành phố vườn ở Mỹ thời kỳ đầu thế kỷ trước đã quy định khoảng lùi tối thiểu là 30 feet (khoảng 10 m), nhằm mục đích tạo cảm giác như trong một công viên cho thành phố. Quy định này vô hình trung đã khiến công trình cách xa đường phố mà hậu quả như người ta thấy ở khắp nơi trên đất Mỹ, các khoảng lùi phía mặt tiền, phía sau lô đất, phía hai bên hông đã đẩy công trình vào giữa lô đất. Nếu lô đất đó dành cho nhà hàng hoặc các cơ sở kinh doanh, một điều chắc chắn họ sẽ làm là phủ nhựa đường để làm bãi đỗ xe cho khách. Vì đó là cách làm rẻ tiền nhất, rẻ hơn rất nhiều so với trồng cây hoặc tạo ra các tường rào trang trí. Một hậu quả khác là khi công trình cách xa đường như vậy, người đi bộ không cảm thấy an toàn, khi một bên là làn xe ô tô chạy tốc độ cao, một bên là bãi đỗ xe mà phần lớn thời gian đều trống. Thêm vào đó, rất nhiều nghiên cứu đã chỉ rõ cảm giác được bao bọc (enclosure) là một trong những tiêu chí quan trọng cho chất lượng đô thị mà bãi đỗ xe phía trước công trình hoặc bãi cỏ lớn trước công trình làm yếu đi thuộc tính này. Và cuối cùng không thể không kể đến điều mà nhà đô thị học nổi tiếng Jane Jacobs gọi là “con mắt trên đường phố” nghĩa là công trình có cửa sổ mở về đường phố tạo cảm giác an toàn và hấp dẫn thị giác cho người đi bộ hơn. Tất cả những điều này đều bị tàn phá nghiêm trọng bởi khoảng lùi quá lớn.

Thứ hai, zoning tạo nên sự phân chia nơi ở theo giàu nghèo. Vì zoning đã quy định kích thước tối thiểu của lô đất, thường là quá lớn. Chẳng hạn cũng tại Riverside (Illinois) kích thước tối thiểu của lô đất là 100 feet x 300 feet (khoảng 30m x 90m). Còn ở Saratoga Spring, bang New York thì zoning quy định diện tích lô đất tối thiểu là ¼ mẫu (khoảng 1000m2). Thậm chí zoning còn quy định giá tối thiểu của một căn nhà9. Những quy định này rõ ràng nhằm loại những người có mức thu nhập không đủ cao để gia nhập khu lân bang láng giềng này.

Thứ ba, zoning khuyến khích sự phát triển tràn lan, bằng việc quy định chiều cao tối đa quá thấp cho thành phố, chẳng hạn tại một thành phố chiều cao tối đa không được quá 30 feet (khoảng 10m), tức là không quá hai tầng. Điều này khiến phát triển theo mật độ thấp được ưu tiên, đồng nghĩa với sự phát triển tràn lan. Tại một số vùng nông thôn thì zoning lại còn quy định diện tích tối thiểu trên một căn nhà. Chẳng hạn tại bang New York có quy định là chỉ được xây một nhà ở trên một diện tích lớn hơn hoặc bằng 5 mẫu anh (khoảng 2 hecta), điều này tưởng như là bảo tồn đất nông nghiệp, nhưng thực chất lại khuyến khích phát triển tràn lan, bởi lẽ các công trình không vì thế mà bị hạn chế, trái lại còn ngốn nhiều đất nông nghiệp hơn. Một hệ quả xấu khác là ngăn trở các thị trấn phát triển theo xu hướng tập trung (compact).

Ngoài ra, zoning còn có những điều rất kỳ quặc với chúng ta, những độc giả người Việt, chẳng hạn như ngăn không cho phép xây dựng các căn hộ trên các cửa hàng. Hệ quả là ngăn cấm việc xây dựng các khu trung tâm (downtown) đúng nghĩa.

Các khía cạnh của zoning vốn rất đa dạng và phức tạp, trong khuôn khổ một bài viết nhỏ tác giả không thể trình bày hết được các nghiên cứu về những thất bại cũng như thành công của zoning. Một bài viết đầy đủ về zoning có lẽ cần được đề cập trong thời gian tới.

Ths.KTS Nguyễn Hồng Ngọc – Nghiên cứu sinh Đại học Arizona State
Theo TCKT.VN