Xây dựng một chế độ đền bù đất đai hợp lý

160

Theo một báo cáo chính thức gần đây của tổ chức Lương thực và nông nghiệp của Liên hiệp quốc (FAO) có tựa đề “Cưỡng bách mua đất và đền bù”(*), thì giải toả đất đai là một hoạt động nhà nước rất dễ bị lạm dụng và do đó, dễ tạo ra bức xúc ở những người bị chèn ép, dẫn đến xung đột xã hội và rối ren.

Trên cơ sở đúc kết kinh nghiệm thu thập từ thực tiễn của các nước, FAO đưa ra một số khuyến cáo được cho là hữu ích đối với nhà chức trách công trong việc hoàn thiện chính sách và bộ quy tắc ứng xử trong quan hệ giải toả đất đai và đền bù. Từ các khuyến cáo này, kết hợp với tình hình thực tế của nước ta, PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện gợi ý những cách thức để xây dựng một chế độ đền bù đất đai hợp lý hơn so với hiện nay, nhằm giảm thiểu những căng thẳng trong xã hội.

Chủ đầu tư dự án đã bỏ túi khoản chênh lệch địa tô hàng ngàn tỉ đồng từ dự án sân golf An Phú, quận 2, TP.HCM.

Tạo thế bình đẳng giữa các bên trong thương lượng

Trên nguyên tắc, việc giải toả đất đai chỉ được thực hiện trong trường hợp cần triển khai một dự án xây dựng phục vụ lợi ích chung. Nhưng chính khái niệm lợi ích chung lại có nguy cơ bị các nhóm lợi ích tìm cách xây dựng theo ý mình, phục vụ cho riêng mình. Nguy cơ này thường xuất hiện trong trường hợp cần có mặt bằng để thực hiện một dự án kinh doanh, chẳng hạn, xây dựng một khu đô thị mới, khu công nghiệp, sân golf. Lợi ích riêng của nhà đầu tư thường được lồng trong lợi ích kinh tế của cả vùng, cả địa phương, thể hiện thành những chỉ tiêu tăng trưởng dự kiến, dễ tạo ấn tượng tốt đối với công chúng về ý nghĩa, tác dụng tích cực của dự án.

Trong khi đó, dù việc giải toả có nhằm phục vụ lợi ích chung lớn đến cỡ nào đi nữa, thì cũng không thể phủ nhận một thực tế, theo đó, sẽ có những người dân do giải toả mà phải chịu mất nhà cửa, đất đai và cả phương tiện, điều kiện sinh sống quen thuộc. Nếu coi những mất mát ấy là sự đánh đổi đối với những lợi ích mà dự án sẽ mang lại cho xã hội, thì việc đánh đổi chỉ tỏ ra hợp lý và chấp nhận được một khi có đủ hai điều kiện: thứ nhất, lợi ích mang lại phải lớn hơn nhiều so với lợi ích mất đi; thứ hai, người có lợi ích mất đi phải được đền bù thoả đáng.

Nhà đầu tư, theo giả thiết, là người có sức mạnh kinh tế. Họ có thừa khả năng thuê chuyên gia giỏi để lập dự án khả thi dựa trên các luận cứ có tính khoa học và tính thuyết phục cao, đặc biệt để chứng minh, làm rõ các lợi ích mà dự án có thể mang lại cả về mặt định tính lẫn định lượng. Bởi vậy, vấn đề còn lại là làm rõ tham số lớn thứ hai của bài toán giải toả: lợi ích mất đi do thực hiện dự án.

Muốn xác định lợi ích mất đi, việc phải làm trước hết là xác định các chủ thể trực tiếp chịu tác động bất lợi của dự án. Ở điểm này, luật pháp phải tỏ ra mềm dẻo: người làm luật không nên cố gắng lập một danh sách thật chi tiết những loại người có quyền yêu cầu đền bù, bởi thông thường, chẳng người làm luật nào có tầm nhìn đủ bao quát trong không gian và thời gian để bảo đảm không bỏ sót người bị thiệt hại. Tốt nhất là đề ra quy định mở theo đó, bất kỳ người nào tự nhận thấy có những lợi ích của riêng mình sẽ bị hy sinh một khi dự án được thực hiện, đều có quyền yêu cầu bồi thường.

Cũng vậy, các lợi ích có thể được đền bù không nên được liệt kê trong một danh sách đóng. Trên thực tế, người dân vùng giải toả không chỉ buộc phải bán đất và các tài sản gắn liền với đất; việc giải toả còn khiến họ phải rời bỏ nơi ăn chốn ở, với các phương tiện sinh sống, điều kiện, hoàn cảnh sống đã quen. Nhiều thứ có thể bị đánh mất từ đó, có ý nghĩa vật chất hoặc tinh thần hoặc cả hai. Ở một số nước, như Anh, Úc, bên cạnh các thiệt hại liên quan đến tài sản hữu hình, luật còn ghi nhận những thiệt hại gắn với tính chất không tự nguyện của cuộc chuyển giao tài sản mà người dân vùng giải toả phải gánh chịu, chẳng hạn sự tổn thương về tình cảm của người nông dân mất trang trại, của thương nhân mất cửa hàng.

Đáng nói nữa là trong đại đa số trường hợp, nhà đầu tư thường chọn những vùng có trình độ phát triển chưa cao so với các vùng lân cận để triển khai dự án, do chi phí đền bù thấp. Ở những vùng như thế, cư dân thường chỉ đạt mức xếp hạng từ trung bình trở xuống về nhiều phương diện: học vấn, kỹ năng chuyên môn, kỹ năng giao tiếp… Trong thương lượng với nhà đầu tư lắm tiền của và đầy kinh nghiệm, họ hoàn toàn yếu thế. Liên quan đến việc xác định mức bồi thường, họ không có đủ thông tin về giá đất, giá tài sản theo thị trường, cũng không có được tầm nhìn cho phép hình dung một cách bao quát những tổn thất về vật chất, tinh thần mà mình phải chịu, để từ đó đưa ra những yêu cầu hợp lý về đền bù mà nhà đầu tư phải đáp ứng. Khả năng họ bị lợi dụng, bị áp đặt, xử ép là rất lớn.

Bởi vậy, ở các nước, nhà chức trách đặt ra hành lang tạo điều kiện cho người bị lấy đất dễ dàng tiếp cận các dịch vụ trợ giúp như tư vấn pháp lý, tư vấn giá… để có được các công cụ cần thiết nhằm bảo vệ các quyền lợi chính đáng của mình trong quá trình thương lượng với cơ quan phụ trách giải toả và nhà đầu tư về việc định tính và định lượng thiệt hại, rồi yêu cầu đền bù. Các dịch vụ ấy phải vừa rẻ, vừa có chất lượng, nghĩa là phải được Nhà nước trợ giá để phục vụ cho người cần được bảo vệ nhưng lại không có khả năng chi trả cao.

Cũng có nơi, Nhà nước không trợ giá dịch vụ tư vấn cho người bị lấy đất; nhưng họ cho phép người này mời chuyên gia giỏi và có uy tín hỗ trợ cho mình để có thể đàm phán một cách sòng phẳng trong tư thế không thua kém so với nhà đầu tư và cơ quan phụ trách giải toả. Giá dịch vụ sau đó được cộng vào giá đền bù để trả lại cho họ.

  • Theo FAO, quyền sở hữu đất đai không phù hợp và không được bảo vệ khiến đói nghèo gia tăng và khiến các cộng đồng dân cư dễ bị tổn thương, có thể dẫn đến các xung đột xã hội và làm suy thoái môi trường. FAO cũng khuyến nghị các nhà đầu tư tư nhân tôn trọng nhân quyền và quyền sở hữu của người dân. Theo tổng giám đốc FAO José Graziano da Silva, việc thừa nhận “quyền sở hữu theo phong tục tập quán” là hết sức quan trọng đối với hàng triệu nhà nông, người làm nghề rừng, cũng như những người khai thác hải sản trên quy mô nhỏ”.

Giải bài toán đền bù thoả đáng như thế nào?

Xác định mức đền bù và hình thức đền bù được cho là vấn đề then chốt, mang tính quyết định đối với sự thành công hay thất bại của một kế hoạch giải toả đất đai. Giải quyết tốt vấn đề này, nghĩa là việc đền bù được thoả đáng, thì giảm thiểu được bức xúc, bất mãn ở người dân và việc giải toả có thể được thực hiện suôn sẻ.

Đối với các tài sản hữu hình, mức đền bù hợp lý nhất là phải sát với giá thị trường. Thực ra, trong điều kiện thị trường bất động sản lành mạnh và vận hành ổn định, việc thu thập thông tin cần thiết dùng làm cơ sở định giá không phải là việc khó. Vấn đề là đối với cùng một miếng đất, giá thị trường có thể được xác định rất khác biệt một khi công dụng của đất thay đổi: đất nông nghiệp thường có giá thấp hơn nhiều so với đất ở hoặc đất xây dựng doanh nghiệp, v.v.

Người nông dân thường gặp rất nhiều khó khăn nếu phải thay đổi phương thức sinh sống, làm ăn; họ cần được bảo đảm tiếp tục sống trong những điều kiện đã quen.

Các tài sản gắn liền với đất cũng có thể được xác định theo giá thị trường hoặc dựa theo các tính toán chi phí cần thiết để tạo lập tài sản thay thế. Ví dụ, người ta tự hỏi để xây lại một căn nhà giống hệt như căn nhà bị dỡ bỏ thì cần bao nhiêu tiền. Trả lời câu hỏi đó, người ta đồng thời xác định số tiền cần đền bù liên quan đến nhà.

Việc đền bù cũng phải được cân nhắc thực hiện cả đối với những tài sản được tạo lập không đúng luật (nhà xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng theo giấy phép, chẳng hạn) sau khi đã trừ các chi phí mà người có tài sản phải trả trong khuôn khổ chấp hành biện pháp chế tài theo pháp luật đối với việc tạo lập tài sản trái quy định.

Và tất nhiên, như đã nói ở bài viết trước, các chi phí cần thiết cho việc di dời và những tổn thất khác về vật chất, cũng như về tinh thần do việc từ bỏ nơi sinh sống và nếp sống đã quen cũng phải được tính toán hợp lý, để bảo đảm cho người ra đi không ở trong tình trạng phải chiến đấu không cân sức chống lại những rủi ro, hiểm hoạ trên đường làm lại cơ nghiệp từ đầu.

Cơ quan phụ trách giải toả có thể đưa ra đề nghị về mức đền bù và chủ động thương lượng với từng người, từng hộ gia đình. Trong trường hợp không có được tiếng nói chung, thì vụ việc có thể được đưa ra toà án hoặc một uỷ ban độc lập để phân xử. Uỷ ban độc lập có thể bao gồm các chuyên gia về định giá tài sản, được thành lập theo thể thức thành lập hội đồng trọng tài: mỗi bên tranh chấp cử ra một trọng tài viên của mình, các trọng tài viên của các bên ngồi lại để chỉ định thêm trọng tài thứ ba.

Sau khi giá đền bù được xác định thì còn lại vấn đề hình thức, thể thức chi trả. Có ba phương án để lựa chọn: trả tiền mặt, trả bằng hiện vật trong khuôn khổ tái định cư hoặc trả một phần bằng tiền và một phần bằng hiện vật. Kinh nghiệm các nước cho thấy việc trả toàn bộ giá đền bù bằng tiền mặt không phải là biện pháp tốt, bởi trong hầu hết trường hợp, người được đền bù không có thói quen nắm giữ và không có kinh nghiệm quản lý một số tiền quá lớn – họ thường tiêu pha tiền của vào những chuyện vô bổ, thậm chí nguy hiểm, rồi nhanh chóng lâm vào cảnh khốn khó do hết tiền, không còn tài sản, không nghề nghiệp, trở thành gánh nặng, thậm chí vấn nạn xã hội.

Bởi vậy, các nhà chức trách thường đòi hỏi cơ quan phụ trách giải toả cân nhắc nghiêm túc giữa các phương thức đền bù bằng tái định cư hoặc kết hợp tái định cư và trả tiền mặt. Đặc biệt, trong trường hợp giải toả đất nông nghiệp thì kế hoạch tái định cư khả thi được luật pháp của nhiều nước coi là một phần bắt buộc của dự án: người nông dân thường gặp rất nhiều khó khăn nếu phải thay đổi phương thức sinh sống, làm ăn; họ cần được bảo đảm tiếp tục sống trong những điều kiện đã quen.

Ở một số nước, khi cần lấy một vùng đất nông nghiệp, người ta quy hoạch hẳn một vùng đất khác có điều kiện sống, canh tác tương tự và đề nghị cả cộng đồng dân cư di dời đến đó. Việc không hề đơn giản, nhưng không phải không làm được. Điều quan trọng là nhà chức trách thật sự tận tâm và có trách nhiệm đối với từng số phận cụ thể trong cuộc đổi đời ngoài ý muốn.

Một khi nhà chức trách, cơ quan phụ trách giải toả và nhà đầu tư đã làm tất cả những gì được cho là cần thiết và hợp lý, hợp tình để có được giải pháp dung hoà tốt các lợi ích mà người chịu tác động bởi dự án vẫn không chịu tự nguyện hợp tác, thì việc cưỡng bách giải toả là không thể tranh cãi và sẽ được dư luận đồng tình.

          Định giá dựa vào công dụng tương lai

  • Ở nhiều nước, luật pháp cho phép việc định giá được thực hiện không phải dựa vào công dụng hiện hữu lúc tiến hành giải toả mà dựa vào công dụng tương lai, thậm chí công dụng khả dĩ làm cho đất có giá trị kinh tế cao nhất. Tình huống giả định được đặt ra là chính người dân đang sinh sống trong vùng, chứ không phải nhà đầu tư, triển khai dự án cải tạo vùng đất; chẳng hạn, người nông dân được phép cải tạo miếng đất ruộng của mình thành khu đô thị. Việc cải tạo theo công dụng mới làm cho đất có giá trị kinh tế tăng lên. Lấy giá trị kinh tế của đất đã được cải tạo trừ đi các chi phí đầu tư trong khuôn khổ thực hiện dự án, người ta có được giá trị kinh tế tương ứng với công dụng mới của đất. Chính giá trị này là giá đền bù đất cho người nông dân khi đất bị lấy để thực hiện dự án.
  • (Theo báo cáo “Cưỡng bách mua đất và đền bù” của tổ chức Lương thực và nông nghiệp của Liên hiệp quốc (FAO)

PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện
Theo SGTT