Quản lý đô thị

233

Có lẽ, không có thiết chế nào vừa gần gũi lại vừa xa vời như quản lý đô thị (QLĐT) ở Việt Nam. Nếu bạn ở Hà Nội hay TP.HCM, chỉ cần khi dỡ mái ngói để đổ mái bằng bê-tông hoặc trổ lối đi ra ngõ chung, bạn sẽ thấy nhân viên QLĐT có mặt tức thời và đưa ra hàng loạt các yêu cầu, quy định buộc bạn phải tuân thủ… Thế nhưng, sau mấy thập kỷ với tốc độ đô thị hóa chóng mặt, diện mạo ở các thành phố lớn như Hà Nội hay TP.HCM… vẫn chưa thấy được đâu là dấu ấn của quản lý đô thị một cách bài bản và hiện đại.

Quản lý non trẻ khi đô thị đã già

Khi qua con sông nức tiếng Hà Nội từ xưa, nhưng nhiều năm nay đã thành cống nước thải đen ngòm hôi hám, bạn tự hỏi bao giờ nước sông sạch trong? Ai sẽ làm nên điều thần kỳ đó? Hay cái sân giữa các dãy nhà tập thể cao tầng, vốn là nơi lũ trẻ đùa chơi; người già đi dạo… thì nay thành quán bia hơi mù mịt xào xáo, nhồm nhoàm chè chén, xe cộ la liệt để cư dân chính chủ ngôi nhà ấy phải vất vả len lỏi mới vào nổi căn hộ của mình. Trước cảnh ngộ ấy, bạn ước ao ngày nào trả lại sân chung cho cư dân tập thể? Cá nhân, tổ chức nào có trách nhiệm làm việc đó? Bạn sẽ thấy vô vọng và cảm nhận được sự xa xôi, mơ hồ của thiết chế “Quản lý đô thị”.

Việt Nam năm 1999 có 629, đến 2011 có 755 đô thị. Theo phân cấp QLĐT, có 5 thành phố trực thuộc Trung ương, 55 thành phố trực thuộc tỉnh, 40 thị xã thuộc tỉnh, còn lại là các thị trấn. Cả nước có trên 220 KCN tập trung, 10 ĐTM và 28 KKT cửa khẩu…. Hàng năm, có nhiều đô thị nâng hạng tương xứng với quy mô diện tích/dân số và danh sách đô thị gặp khó khăn về úng ngập, giao thông, môi trường cùng kéo dài Tại Hà Nội và TP. HCM, các cấp chính quyền luôn phải đối mặt với việc xây dựng tự phát, vấn đề cấp thoát nước, thiếu cây xanh, tình trạng ùn tắc giao thông, đường sá xuống cấp, mạng lưới điện quá tải, ô nhiễm môi trường, thiếu công ăn việc làm, tệ nạn xã hội, gia tăng dân số… mỗi ngày thêm phức tạp.

Tổng kết hoạt động nhiệm kỳ 1999-2004 của UBND TP. Hồ Chí Minh, Chủ tịch Thành phố lúc đó là ông Lê Thanh Hải đã nhận ra “…ngày càng thấy được ý nghĩa, tầm quan trọng đặc biệt của chức năng quản lý đô thị của chính quyền TP…”. Bài viết về hội nghị này cũng chỉ ra những tồn tại trong QLĐT là do: hệ thống pháp luật chưa đủ để vận hành nền kinh tế thị trường nên nảy sinh nhiều tiêu cực. Luật pháp về đô thị chưa đủ, chưa đồng bộ, pháp chế chưa nghiêm…Cơ sở hạ tầng lạc hậu, không đồng bộ, xuống cấp nghiêm trọng làm phát sinh những hậu quả xấu. Công tác tổ chức và QLĐT chưa khoa học, chưa đáp ứng được yêu cầu. Công tác quy hoạch đô thị tiến hành chậm, chưa đồng bộ. Chưa phân biệt được QLĐT và quản lý nông thôn (điều này thể hiện trong công tác tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, trình độ cán bộ…). Những khó khăn khách quan được kể ra nhàm chán và dài như vô tận. Tuy vậy, từ 17/6/2009, Quốc hội đã ban hành Luật Quy hoạch đô thị: “…Quy định về hoạt động quy hoạch đô thị gồm lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt”. Lĩnh vực QLĐT luôn chiếm tỷ trọng lớn trong số lượng các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn, quy định thực hiện tại các đô thị. Lực lượng tham gia công tác QLĐT từ thành phố tới quận huyện phường xã khá đông đảo, không kể các sở, ngành trực tiếp liên quan… Riêng lực lượng Thanh tra xây dựng, Hà Nội có 1.400 người, TP. HCM có 3.000 người. Với nguồn lực đông đảo và văn bản pháp lý vững chắc, thiết nghĩ công tác QLĐT đã dư điều kiện để hoạt động tốt . Nhưng…

Chỉ nhìn vào số lượng nhà siêu mỏng, siêu méo Hà Nội tăng nhanh hàng năm hay lực lượng thanh tra xây dựng TP. HCM không quan tâm gì đến hoạt động xây dựng mà chỉ “canh” để xử phạt người vi phạm giao thông, ta có cảm nhận QLĐT hiện nay còn rất non trẻ, hay nói cách khác vẫn ở trạng thái “chưa trưởng thành” trong khi đô thị đã trải qua hàng trăm, hàng ngàn năm hình thành và phát triển.

Một trong 3 thành phố đẹp nhất châu Á

Cùng với Tokyo, Thượng Hải, Hà Nội là một 3 thành phố đẹp nhất châu Á vào những năm 1925-1930. Các công trình như Nhà hát lớn, Trường Đại học Y Dược, Nha Tài chính (nay là trụ sở Bộ Ngoại giao), Phủ Chủ tịch (lúc đó là Phủ Toàn quyền), Nhà khách Chính phủ (tên cũ là Phủ Thống sứ Bắc kỳ), Ga Hà Nội, Công ty Hỏa xa Vân Nam với Cầu Long Biên soi bóng xuống sông Hồng… đã làm nên vẻ đẹp rất riêng cho Hà Nội hào hoa. Dãy phố ta, khu phố Tây, khu Trung tâm 36 phố phường… Tất cả đều đẹp đẽ, gọn gàng, ngăn nắp. Một thành phố có bàn tay chăm sóc kỹ càng.

Nhiều kiến trúc sư, nhà quy hoạch đã đóng góp, đó là KTS người Pháp như Ernest Hébrand – Giám đốc Sở Kiến trúc và Quy hoạch Đô thị Trung ương Hà Nội (thành lập1921) là tác giả các công trình kiến trúc tao nhã… đặc biệt là Sơ đồ quy hoạch Hà Nội năm 1924.

Sau đó là KTS Luis-Georges Pineau, tốt nghiệp Viện Đào tạo Quy hoạch Đô thị tại Paris, cùng với các bạn KTS Corvan EeSteren (người Hà Lan), KTS Carlos Della Paolera (Argentina) thường xuyên trao đổi thư từ trong thời gian nghiên cứu quy hoạch Hà Nội.

Sơ đồ Quy hoạch Hà Nội 1943 của ông đã nhấn mạnh ý tưởng và phong cách kiến trúc hòa đồng với ngoại cảnh. Bằng cách thiết lập mạng lưới giao thông có hình nan quạt, phân bố xung quanh những quảng trường có tầm quan trọng theo nhiều cấp độ và một hệ thống đường cấp hai bao quanh những cụm dân cư vuông góc, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng những biệt thự chạy dọc theo tuyến phố trên nền các khu nhà vườn… Ngoài các KTS nước ngoài, nhiều KTS Việt Nam tốt nghiệp từ khoa Kiến trúc, trường Đại học Mỹ thuật Đông Dương (12 khoá từ năm 1927-1945) cũng chung tay, giúp sức làm đẹp cho Hà Nội.

Họ đã thiết kết hơn 100 biệt thự ở Hà Nội. Sau ngày giải phóng thủ đô (1954), các KTS Việt Nam còn thiết kế nhiều công trình công cộng và dân sinh khác. Những tác phẩm không chỉ là những bài học mẫu mực cho giới kiến trúc mà tấm gương lao động sáng tạo, trách nhiệm với xã hội của họ còn được nhiều thế hệ người Hà Nội lưu lại trong ký ức sự ngưỡng mộ, lòng kính trọng và rất tự hào.

Quản lý đô thị hay quản lý hành chính?

Haussmann đã nhận định như vậy khi xây dựng lại hoàn toàn mạng lưới các đại lộ chính của Paris, đem lại diện mạo đáng tự hào cho Paris đến ngày nay… Một số đại lộ cắt ngang qua các khu dân cư đông đúc, phải phá bỏ nhiều toà nhà, nhiều người bị cưỡng bức ra ngoại ô sinh sống. Tuy vậy, người Pháp vẫn kiên định tiến hành trong suốt 50 năm ở thế kỷ 19 với mục tiêu cải thiện giao thông, an ninh và vệ sinh… và lẽ dĩ nhiên là nâng tầm cao thẩm mỹ đô thị nữa.

Hà Nội với vỉa hè “đa zi năng”

Nhiều kinh nghiệm QLĐT tại Paris cũng được áp dụng tại Hà Nội. Những năm 1920-1940, chi phí thiết kế cho một ngôi nhà 300 m2 là từ vài ngàn đến cả vạn đồng lúc đó, số tiền đủ mua căn nhà 1 tầng cỡ 200 m2 ven đô hay bằng 10 năm tiền lương thư ký Sở Hỏa xa. Với thu nhập cao, tương xứng với tài năng của mình, được trọng vọng, các KTS toàn tâm, toàn ý làm việc với sự sáng tạo và sự kiêu hãnh nghề nghiệp tối đa. Mặt khác, họ tuân thủ các quy định chặt chẽ QLĐT trước chính quyền thành phố, để đảm bảo sự sống còn trong cuộc đời hành nghiệp của mình.

Cùng thời gian này, việc quy hoạch chỉnh trang đường phố luôn sống động, mở rộng lòng đường vỉa hè dẫn đến các ngôi nhà nhô ra thụt vào đều bị cắt gọt. Tại ngã ba phố Bát Sứ – Bát Đàn có 3 thửa đất bị xén cắt mỗi mảnh chỉ còn hơn 10m2, thế là ba thửa đất “siêu nhỏ, siêu mỏng” này phải được hợp thành 1 thửa và được thành phố bán đấu tại nhà Đấu Xảo.

Cụ Phương Cát – một chủ hiệu buôn đồ sư bỏ giá cao trúng thầu. Hồ sơ xin xây nhà do ông ký Thuận – thợ can họa của Sở Quản thư điền thổ thành phố vẽ kiểu, có chữ ký của KTS người Pháp Jacques Lagisquet mới được chấp thuận cho xây. Hồ sơ không chỉ tuân thủ luật lệ về quy hoạch mà còn phải kiểm duyệt của Sở Y tế – cơ quan kiểm tra bể tự hoại, cống thoát nước vào hệ thống cống thành phố nhằm đảm bảo quy trình vệ sinh.

Tại Sở Quản thư điền thổ thành phố lưu trữ gần 1.000 bản đồ địa chính. Các thửa đất vẽ tỷ lệ 1/200, đánh số tờ thửa rõ ràng, tường chung, tường riêng rành mạch. Tên các chủ đất ghi vào các sổ sách ngay ngắn, bản vẽ chi tiết đến từng bậc thang, trụ cổng. Trên bản vẽ kẻ nét chỉ giới xây dựng bằng mực đỏ gọi là “Alignement”, không ai có thể xây vượt ranh giới được. Nhân viên làm tại các công việc nhạy cảm, dễ xảy ra sai sót liên quan tới tiền bạc thì phải đóng tiền thế chấp trách nhiệm vào Kho bạc. Đó là một khoản tiền lớn, tương đương mấy chục lạng vàng. Người nào lỡ tay (hay cố ý) làm sai không những mất việc mà tiền thế chấp cũng bị giữ lại.

Từ năm 1947 đến năm 1954, đặc quyền QLĐT từ người Pháp đã giao lại cho quan chức người Việt thực hiện, tình hình cấp phép xây dựng bắt đầu lộn xộn: mấy nhà phố Hàng Bông, Hàng Gai hay dưới phố Huế, Mai Hắc Đế, Bùi Thị Xuân cho tới nay vẫn thấy mấy cái nhà xây nhô hẳn ra vỉa hè.

Bà Cả Lễ xây lại nhiều ngôi nhà bị đổ vỡ do chiến sự, bà kể lại giấy phép xây dựng nào đều phải có “lót tay”, còn ông Phán Thanh thì khi xây nhà 3 tầng ở phố Phan Chu Trinh, muốn trổ cửa sổ sang thửa đất trống bên cạnh cũng đã “phong bao” đến mấy lạng vàng…

Ai chịu trách nhiệm?

Hà Nội hai chục năm trở lại đây đô thị hóa tốc độ cao, quy hoạch đô thị chưa đóng vai trò chủ động, định hướng cho phát triển không gian đô thị mà thường sa lầy vào việc bị động đối phó, điều chỉnh theo sức hút nhu cầu đầu tư. Khi có cơ hội lập các dự án quy hoạch đô thị, các KTS trực tiếp vẽ quy hoạch không mấy ai được đào tạo bài bản như G. Pineau. Có nhiều KTS có học vị cao hơn thì lại không vẽ quy hoạch. Trong bộ máy QLĐT, thì từ lãnh đạo tới nhân viên không ai phải phải cam kết gì nếu mắc phải sai lầm, và nếu có sai sót thì chẳng ai phải đền bù.

Vậy là thoải mái, vì mỗi một sai lầm ta lại có thêm bài học mới. Đôi khi trong sai lầm, tùy theo hoàn cảnh mỗi người vun vén cho mình một chút: ông A làm nhà trái phép lấn ra đất công vài chục m2, ông B cấp phép xây nhà mấy tầng (nhầm) vào đất công viên cho đơn vị có quan hệ hữu hảo, bà C lập dự án đô thị xây trên đất ruộng sau đó bán rẻ cho người cấp đất vài lô vị trí đẹp, anh D làm hồ sơ sổ đỏ cho người nhà trên diện tích đất quy hoạch giao thông… Những ví dụ đại loại như vậy báo chí cũng đề cập nhiều.

Tư liệu quản lý thì không bao giờ thực sự đầy đủ. Sau bao nhiêu năm quy định công bố quy hoạch đến 14 quận huyện nội thành cũ, cho tới nay chưa thấy đơn vị nào thông báo đã hoàn thành việc xác định chỉ giới xây dựng lên các thửa đất bản đồ địa chính. Hậu quả là “ông” Giao thông làm đường, thực hiện theo chỉ giới do “ông” Quy hoạch vẽ trên nền bản đồ địa hình (do không có bản đồ Địa chính), làm xong đường mới lộ ra nhà siêu mỏng chi chít. Mấy kỳ chất vấn Hội đồng Nhân dân rồi, vẫn “tua” lại bài trả lời “các địa phương đang tập hợp phân loại để đề xuất phương án giải quyết từng trường hợp cụ thể. Biện pháp cơ bản là vận động bà con tự giác…”. Trong khi chủ các nhà siêu mỏng thì không biết đến bao giờ mới tự giác chịu thiệt riêng vì cái chung có tên gọi là “bộ mặt thẩm mỹ đô thị”.

Khi đô thị thiếu trật tự, nhiều ý kiến cho rằng cần tăng cường lực lượng thanh tra trật tự xây dựng, QLĐT. Nhưng lực lượng này hoạt động có thực sự hiệu quả hay không thì ai là người thanh kiểm tra, đánh giá năng lực của họ? Thường thì là cấp trên của họ, cấp trên và cấp trên nữa…Ví dụ như nhà siêu mỏng, có vị đứng đầu ngành QLĐT cam kết với HĐND tháng 12/2010 là giải quyết trong thời gian ngắn thì các đại biểu đã cho rằng: “Nếu nói như Giám đốc vừa nói thì chắc chắn sẽ không bao giờ làm được như đồng chí hô khẩu hiệu đâu!”. Và hơn một năm trôi qua, nhận định đó là sự thật: không hề có thay đổi gì về bộ mặt đường phố với kiến trúc méo mó.

Trước rắc rối thị trường tiền tệ, các chuyên gia tài chính Mỹ định nghĩa về sự “Điên” là lặp đi lặp lại cách làm cũ nhưng lại hy vọng sẽ có kết quả mới. Theo cách nói đó, hy vọng QLĐT có kết quả tốt theo cách làm cũ, rất có thể là cách nghĩ không bình thường. Cho dù cải tiến đôi chút khâu này khâu kia thì thực trạng QLĐT hiện nay cần một cách làm khác hẳn, bởi lẽ có cải tiến mấy thì cái đèn dầu không thể trở thành đèn điện.

Trả lời chất vấn:“Việc quy hoạch có một giải pháp rất quan trọng nhưng chưa thực hiện, đó là công khai quy hoạch và thông tin trên thông tin đại chúng. Nếu công khai và quản lý chặt chẽ thì chắc chắn dân sẽ đồng thuận. Vậy bao giờ thì có thể công khai?”. Vị đứng đầu QLĐT Hà Nội nhận xét là “chưa làm được” mà không giải thích nguyên nhân và hứa tiếp là tới đây “sẽ cố gắng”.

Tuy vậy không thiếu cơ sở để lạc quan về việc thay đổi tình trạng u ám bất tận này: Hà Nội và TP. HCM có hàng triệu người sử dụng Internet thì phương thức thiết lập quản lý đô thị số hóa là lời giải thích hợp. Tin học hóa giờ đây thông dụng, phổ cập và chi phí rẻ có khả năng ứng dụng hầu hết các dịch vụ liên quan tới QLĐT: từ cung cấp thông tin quy hoạch, cấp phép xây dựng, quản lý hạ tầng và môi trường đến quy trình chỉ đạo, quản lý chuyên môn từ thành phố đến phường xã và cả công dân. Giao dịch trực tuyến vừa giúp tăng năng suất quản lý, vừa tăng cường giám sát xã hội bộ máy quản lý quy hoạch, đầu tư, đảm bảo sự nhanh chóng và minh bạch, công bằng.

Hầu hết các đô thị đã số hóa toàn bộ tư liệu bản đồ địa hình và địa chính. Thành phố và các Bộ, ngành hàng năm đầu tư rất lớn cho công tác này, vấn đề là sử dụng sao cho hiệu quả. Tại các địa phương lân cận, tư liệu bản đồ số cũng đã được xây dựng những năm gần đây. Bản đồ ảnh vệ tinh có giá thành ngày càng rẻ (20 USD/km2), nhiều đơn vị gần đây đã sử dụng ảnh vệ tinh để nghiên cứu lập hồ sơ quy hoạch. Chuyển ứng dụng này sang QLĐT là một bước dễ dàng. Một vài thực nghiệm đã có kết quả tại các đô thị nhỏ và sẽ được chia sẻ tại một dịp khác. Hy vọng với cách làm mới, việc QLĐT trở nên gần gũi và có sức sống hơn, biết đâu một ngày nào đó thế hệ trẻ tái lập lại kỳ tích: Hà Nội sẽ lại sánh vai với những thành phố đẹp nhất Châu Á như đã từng như vậy, cách đây 80 năm.

KTS. Trần Huy Ánh