Mở rộng thủ đô, cơ sở khoa học và tầm nhìn

75

image

Nguồn: Báo cáo dự án quy hoạch tổng thể giao thông Hà Nội, HAIDEP, 2007

Mở rộng thủ đô, cơ sở khoa học và tầm nhìn

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, Đại học Tổng hợp London UCL

1.Xác định vấn đề

Đề xuất mở rộng địa giới mà Hà Nội căn cứ theo Chỉ thị 260/CT-TTg ngày 4-3-2008 của Thủ tướng đang đệ trình Quốc hội xem xét là điều chỉnh ranh giới tỉnh: một đơn vị hành chính lãnh thổ. Về bản chất đây không phải điều chỉnh ranh giới đô thị nếu hiểu thành phố Hà Nội là một khu vực định cư. Việc điều chỉnh này cũng không mở rộng theo vùng kinh tế bởi vùng thủ đô phát triển đều trên các hướng không chỉ có Hà Tây, Hòa Bình, hay Vĩnh Phúc. Hơn nữa, trọng tâm của tam giác kinh tế Hà Nội-Hải Phòng-Quảng Ninh nằm ở phía đông Hà Nội. Trung tâm của tam giác lệch về phía đông sẽ liên kết tốt hơn để hướng xuất khẩu chứ không phải phía Tây. Đề xuất mở rộng vì Hà Nội là thủ đô: đất nước (tương lai) 100 triệu dân thì thủ đô cũng phải ‘to’ tương xứng cũng là một ý. Tuy nhiên có nhiều nước lớn thủ đô cũng có quy mô vừa phải như Hoa Kỳ, Brazil, Tây Đức (cũ), hay Canada. Vậy thì lý do của việc điều chỉnh ranh giới Hà Nội (thủ đô) là gì? Việc mở rộng Hà Nội về phía Tây vì là thủ đô, vì là một đô thị cần không gian để tăng trưởng, hay vì lý do nào khác nữa? Bài viết này đặt vấn đề cơ sở của vấn đề mở rộng ranh giới hành chính gắn với tầm nhìn và cơ sở khoa học của việc xác định ranh giới đô thị.

2.Ranh giới đô thị và vùng đô thị

Mỗi vùng đô thị được hình thành có lịch sử của nó. Hiện tại là kết quả của ảnh hưởng trong của quá khứ hay hiệu ứng ‘đường mòn’. Triết lý ở đây là mỗi quyết định thay đổi ở hiện tại đều chịu ảnh hưởng nhất định bởi sự lựa chọn của người đi trước. Tuy nhiên, người ra quyết sách cũng phải xem xét ‘đường mòn’ đã được hình thành như thế nào và sự khác biệt tại thời điểm ra quyết định là gì. Có rất nhiều cách phân loại các yếu tố ảnh hưởng; tuy nhiên bài viết này tạm phân tích sáu yếu tố căn bản: (1) điều kiện tự nhiên (2) hiện trạng và xu hướng kinh tế-đầu tư, (3) hiện trạng lao động-xã hội, (4) tính chất sử dụng và chia sẻ nguồn lực tự nhiên, (5) cơ sở khoa học-công nghệ, và (6) nền tảng chính trị-hành chính.

Điều kiện tự nhiên không chỉ là sự thống kê về mặt vật chất mà còn là sự hiểu biết và đánh giá khả năng sử dụng tài nguyên sẵn có để phát triển đô thị. Yếu tố này vẫn có tính chủ quan và thay đổi theo thời gian như giá trị của cây xanh mặt nước đang được đánh giá ngày càng cao, phản ánh qua giá đất ở các khu vực gần công viên, hồ điều hòa. Đô thị sẽ phát triển về các khu vực còn nhiều dự trữ tài nguyên tự nhiên như rừng tự nhiên, mặt nước.

Yếu tố kinh tế-tài chính nói lên tính chất và mức độ mối quan hệ giữa các hoạt động kinh tế và đầu tư giữa các đơn vị dân cư. Đô thị mở rộng về phía các đơn vị dân cư có mối liên hệ chặt chẽ về kinh tế với nhau bởi càng tập trung phân bố dân cư vào đó, chi phí đi lại tổng thể sẽ giảm đi và sức cạnh tranh cao hơn. Đây là sự lựa chọn tự nhiên trong điều kiện thông tin hòan hảo.

Yếu tố lao động-xã hội thể hiện mức độ mối quan hệ giữa nơi có việc làm và nơi ở. Về nguyên tắc, nơi ở phụ thuộc nơi có việc làm. Mỗi gia đình hoặc bán hàng ở thành phố, hoặc làm việc ở đó cần đi tới thành phố để trao đổi lao động và tái sản xuất sức lao động ở nhà mình. Thông thường, người lao động chọn nơi ở trong một cự ly đảm bảo cho họ tiếp cận với nơi làm việc theo tính chất công việc và thường trong một ngày làm việc họ phải về được nhà mình.
Người lao động thường giới hạn một khoảng thời gian nhất định để đi lại, ví dụ là 1- 2 giờ mỗi ngày. Nếu nhiều hơn, chi phí về đi lại (kể cả thời gian) cũng sẽ quá lớn và người dân có xu hướng tìm nhà và việc ở gần, ví dụ trong các đô thị vệ tinh. Trên cơ sở đó, các nhà quy hoạch đô thị lập mô hình tiếp cận trung tâm đô thị trong vòng 1 giờ đi lại và đây thường được coi là cơ sở hoạch định ranh giới đô thị và ranh giới giao thông. Năm 2005, dự án HAIDEP ở Hà Nội cũng đã lập mô hình tính (xem hình vẽ ở dưới). Với cách lập luận như trên, ranh giới đô thị của Hà Nội phải chăng gần giống với mô hình phía bên phải dưới đây?

image

Nguồn: Báo cáo cuối cùng dự án quy hoạch tổng thể giao thông Hà Nội, HAIDEP, 2007

Trong mô hình tính này, việc xác định ranh giới theo hình thức tổ chức giao thông và ranh giới này phản ánh mẫu hình đi lại trong vùng đô thị. Mô hình này phản ánh khá rõ sự phân bố lao động-và nơi ở. Mô hình này có ý nghĩa sâu sắc bởi ranh giới của nó lấy con người làm trung tâm.
Yếu tố sử dụng và chia sẻ nguồn lực tự nhiên phản ánh sự phụ thuộc lẫn nhau của các khu vực định cư dùng chung tài nguyên như hạ tầng giao thông, cấp nước, thoát nước, chứa rác thải, cảnh quan hay một không gian đặc thù. Việc chia sẻ nguồn lực thiết yếu dẫn đến các mối liên hệ pháp luật và tổ chức kinh tế. Đặc biệt, việc chia sẻ hạ tầng giao thông và nguồn nước là hai vấn đề rất lớn cần sự liên thông và cũng là lý do để hợp nhất các đơn vị hành chính lãnh thổ. Nếu thể chế tốt, minh bạch thì sự chia sẻ dễ dàng; ngược lại, sự chia cắt về địa giới hành chính có thể làm suy yếu các mối quan hệ kinh tế phải sử dụng nguồn lực dùng chung. Các bên không ngồi được với nhau sẽ dẫn tới nguồn lực bị sử dụng lãng phí. Sự mở rộng về phía Tây của Hà Nội cũng có thể phản ánh yếu tố này khi nguồn nước dùng cho Hà Nội ngày càng phụ thuộc vào nước từ sông Đà (ở phía Tây). Tuy nhiên, xét tổng hợp các yếu tố thì việc chia sẻ nguồn lực dùng chung xung quanh Hà Nội không chỉ ‘phức tạp’ ở phía Tây. Nhìn chung, yêu cầu thống nhất trong quản lý khai thác đất đai và nguồn nước từ sông Hồng có tính nổi trội. Hướng phát triển như vậy sẽ có thiên về phía thượng nguồn sông Hồng và những nơi còn ‘đất’ để phát triển với chi phí rẻ.
Yếu tố khoa học-công nghệ nói lên khả năng điều hành, sử dụng khai thác và kiểm soát sự phát triển của vùng. Các đô thị trong thế kỷ 18 không mở rộng được cũng vì phương tiện đi lại lúc đó chưa phát triển. Trong thế kỷ 19 và 20, hệ thống đường sắt nhanh và đường cao tốc nở rộ ở phương Tây làm các đô thị ngày càng mở rộng khi người dân có thể đi về trong ngày để làm việc. Trong thế kỷ 21, các vùng đô thị lớn trên thế giới mở rộng cùng với khả năng tiếp cận không chỉ về giao thông mà còn xa lộ thông tin giúp tăng cường khả năng quản lý và giải quyết kết nối đa chiều các hệ thống kỹ thuật và xã hội. Trình độ khoa học công nghệ hiện nay cho phép gia tăng cự ly đi lại với độ tin cậy và an toàn cao hơn. Các hệ thống quản lý môi trường, cung cấp năng lượng, giao thông, an ninh cũng có khả năng quản lý tốt hơn nhờ tiến bộ về công nghệ thông tin và tự động hóa.

Tuy nhiên, vấn đề lại nằm ở cơ chế quản lý và trình độ sử dụng công nghệ quản lý của bộ máy hành chính địa phương. Đây cũng là mối quan ngại của nhiều đại biểu hội đồng nhân dân khi nói liệu ‘quan trí’ có theo kịp phạm vi và tính chất của ‘siêu’ đô thị Hà Nội mới không? Gần hơn nữa, khả năng xử lý các vấn đề công nghệ có lẽ không phức tạp bằng vấn đề nhân sự và lợi ích của các bên sau khi sáp nhập. Vấn đề chia sẻ ‘miếng bánh’ hay ‘ghế’ trong một đơn vị thường phức tạp hơn nhiều việc khắc lại con dấu hay thay biển hiệu. Tuy nhiên, dường như điều này đã được ‘đả thông’ một cách nhanh chóng khi cả hội đồng nhân dân Hà Nội, Hà Tây và Vĩnh Phúc đã thông qua với đa số áp đảo chủ trương này. Việc này làm được chắc chắn nhờ quyết tâm chính trị từ cả trung ương lẫn địa phương dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Nhìn ở mức độ quốc gia, yếu tố chính trị và hành chính phản ánh sự cần thiết của một thể chế chính trị/nhà nước khi thu nạp các khu vực lãnh thổ phục vụ nhu cầu quốc phòng, an ninh ở góc độ quốc gia. Yếu tố phòng thủ và địa chính trị của thủ đô của quốc gia luôn luôn đặt ra và quy hoạch Hà Nội trong nhiều thập kỷ đã không cho phép mở rộng lên phía Bắc vì lý do quốc phòng. Vấn đề này đã thay đổi trong cuộc cách mạng khoa học quân sự với hệ thống định vị toàn cầu, vệ tinh dẫn đường, và công nghệ tên lửa. Tuy nhiên, việc phân tích địa chính trị và quân sự ít khi được bàn thảo công khai. Nói rằng mở rộng về phía Tây có những lợi ích an ninh và quân sự lâu dài như thế nào phụ thuộc khá nhiều vào tư duy của một số lãnh đạo và một số chuyên gia cao cấp. Chỉ biết rằng chủ trương ‘Tây tiến’ đã được Bộ Chính trị thông qua.

Ranh giới đô thị và vùng đô thị như thủ đô Hà Nội nếu xét trên từng yếu tố trên có thể trùng nhau nếu không gian lãnh thổ nhỏ, có ranh giới tự nhiên xác định. Tuy nhiên, ranh giới của các vùng đô thị lớn nếu xét theo từng yếu tố sẽ không trùng nhau, thậm chí khá xa nhau. Việc Hà Nội mở rộng, thu hẹp rồi nay muốn mở rộng trong vòng 30 năm qua minh chứng cho điều đó.

3.Những trật tự chi phối ranh giới phát triển vùng

Bên cạnh cách đánh giá việc mở rộng ranh giới đô thị theo yếu tố, còn có cách nhìn sự mở rộng đô thị theo trật tự . Ở mỗi thời điểm, nhìn chung có 3 trật tự chi phối sự phát triển không gian là [1] trật tự kinh tế (kinh tế thị trường – vốn), [2] trật tự quyền lực (chính trị-hành chính-pháp lý), và [3] trật tự tự nhiên. Vậy thì cộng cả trật tự thời gian [4] (trật tự lịch sử) sẽ có bốn chiều xem xét.

Bốn trật tự này mang tính khách quan tương đối. Mặc dù trật tự quyền lực dường như là ý muốn chủ quan; tuy nhiên, nếu coi hiện trạng tổ chức quyền lực chính trị-hành chính-pháp lý là hiện hữu, không thay đổi trong giai đoạn ngắn hạn thì quy luật vận động và ra quyết định của nó là có thể dự đoán được – có nghĩa là tương đối khách quan. Trật tự kinh tế nhìn chung ít thay đổi trong một thời gian ngắn và các quyết định phát triển cũng phải dựa vào thực trạng trật tự kinh tế.

Tính khách quan của trật tự kinh tế thể hiện ở chỗ vốn và lao động sẽ tự động dồn về nơi có khả năng sinh lời cao hơn và tái phân bổ trong khu vực và trong vùng khi có nhu cầu. Trong quá trình đô thị hóa, người nhập cư dịch cư về đô thị là xu hướng chung của cả thế giới. Những nỗ lực ngăn chặn người nhập cư từ xưa tới nay ít thành công và đô thị lớn luôn gặp vấn đề về nhà ở khi ở đây còn tạo ra nhiều giá trị gia tăng, có nhiều việc làm. Cách phát triển hài hòa không đơn giản là chuyển hướng đầu tư mà phải kết hợp với các điều kiện đảm bảo sinh lời cho đầu tư – vốn, lao động sẽ tự khắc dồn về nơi mong muốn.
Theo cách lập luận này, một số ý kiến cho rằng Hà Nội phát triển về Hà Tây để bảo đảm canh bạc đầu tư/đầu cơ bất động sản cũng không sai. Tuy nhiên cần nhìn rộng hơn bởi không chỉ có Hà Tây mà các dự án bất động sản nở rộ cả ở Bắc Ninh, Hưng Yên, và các xã ngoại thành khác của Hà Nội. Vấn đề là các nhà đầu tư có đánh giá đúng xu hướng khách quan của thị trường, mang lại lợi ích cho khách hàng của mình không? Trong cơ chế thị trường, dòng chảy của vốn nếu có sai lầm nhất thời cũng sẽ tự điều chỉnh. Điều kiện cần là môi trường thông tin tốt và ít bị thao túng của nhóm lợi ích mang tính độc quyền trên thị trường. Thị trường càng hòan thiện thì dòng chảy của vốn sẽ là nhân tố quan trọng xác định hướng và phạm vi mở rộng của đô thị.

Bên cạnh đó, không gian sẽ phát triển theo hướng nào cũng do yêu cầu của những cơ quan, đơn vị, cá nhân có quyền lực hơn trong bộ máy điều hành thúc đẩy. Trong cùng điều kiện kinh tế, vốn (tư bản) sẽ rót vào các kênh có sự đảm bảo về quyền lực chính trị cao hơn. Những cam kết chính trị của trung ương và Hà Nội và một quy hoạch được phê duyệt cùng với kế hoạch triển khai hợp lý sẽ là cơ sở để các nhà đầu tư ra quyết định và hiện thực hóa kế hoạch mở rộng thủ đô.

Ngòai ra, chi phí quản lý và chi phí đi lại khi mở rộng phạm vi đô thị cũng làm cho mỗi doanh nghiệp và cá nhân cân nhắc lựa chọn nơi ở và làm việc. Nếu các đô thị vệ tinh không tạo ra được việc làm tại chỗ mà chi phí đi lại (tính cả chi phí về thời gian) quá cao, các đô thị vệ tinh sẽ ‘chết yểu’ cùng với các nhà phát triển và đầu tư/đầu cơ bất động sản. Thực tế cho thấy, các đô thị vệ tinh hoặc khu ở ngoại vi muốn ‘sống’ được phải dựa vào hệ thống vận tải nhanh, có độ tin cậy cao, và có nhiều phương án thay thế khi gặp sự cố. Đây là vấn đề rất lớn khi hệ thống giao thông đối ngoại của Hà Nội khá mong manh với sự lệ thuộc vào mạng lưới giao thông đường bộ và giao thông công cộng chưa phát triển. Trong bối cảnh hạ tầng giao thông quá tải, xe cá nhân chiếm đa số và các tuyến vòng, tránh, tuyến giao thông nhanh rất thiếu thì mức độ và thời gian mở rộng đô thị rất cần cân nhắc.

Nói tóm lại, trật tự tự nhiên có trước, là điều kiện tiền đề cho mọi quyết định chọn lựa của mỗi cá nhân. Về căn bản, trật tự tự nhiên không thay đổi được. Tuy nhiên, con người vẫn có thể thay đổi những điều kiện tự nhiên cụ thể như tạo dựng những điều kiện nhân tạo cho một số khu vực để khai thác không gian và nguồn lực dựa vào tiến bộ kỹ thuật. Cần chú ý là trật tự kinh tế và tư bản (vốn) trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế có cả sự ảnh hưởng từ trật tự kinh tế quốc tế. Bên cạnh đó, trong tương lai, trật tự quyền lực không chỉ là trật tự của các cơ quan hành chính Nhà nước hay của Đảng mà còn sự tham gia của cả các tổ chức xã hội, tôn giáo, và các cá nhân, trí thức lớn có tầm ảnh hưởng nhất định đến xã hội.

Tuy nhiên, vấn đề không chỉ nằm ở các yếu tố hay chiều cụ thể mà vấn đề lại nằm ở từng hệ thống thể chế, từng cá nhân, và từng thời điểm cụ thể. Mỗi hệ thống, mỗi cá nhân, ở mỗi thời điểm luôn có những hạn chế hay giới hạn nhất định. Chúng ta cùng xem xét những giới hạn này.

4.Những giới hạn chi phối sự mở rộng ranh giới đô thị

Khi đặt mỗi cá nhân hay cả xã hội vào một giai đoạn lịch sử nhất định, ít ai có thể thực hiện tối ưu những lựa chọn của mình do những yếu tố giới hạn. Hạn chế và giới hạn có thể kể đến bao gồm giới hạn về nhận thức, ý thức, tham vọng, nguồn lực, thông tin, thời gian ra quyết định trong bối cảnh không chắc chắn của tương lai, thị trường, và bối cảnh chính trị quốc tế. Giới hạn ở đây là không chỉ là con người cụ thể mà là con người trong một tổ chức, một hệ thống ra quyết định chỉ làm đến đây hay không làm đến kia. Điều này quyết định giới hạn của đô thị, thể hiện trong quy hoạch, luật hoặc trong các kế hoạch đầu tư, phát triển.

Ranh giới của thủ đô cũng có thể dựa vào những yếu tố tới hạn. Giới hạn về vật thể có thể là một con sông, một dãy núi. Tuy nhiên, giới hạn mềm về thể chế, về bối cảnh quốc tế, điều kiện tài chính, hay các giới hạn khác cũng có thể làm nên những ranh giới quy ước. Không kể đến những yếu tố bên ngòai như bối cảnh quốc tế hay những yếu tố tự nhiên không thể thay đổi được thì có thể ‘gói’ những giới hạn mà chúng ta có thể thay đổi về năm nhân tố: [1] khả năng kinh tế-tài chính, [2] nhận thức hay tầm nhìn của người ra quyết định (bao gồm cả tham vọng, khả năng sáng tạo và xử lý thông tin), [3] thể chế (hệ thống khuyến khích, mẫu hình hành vi xử sự bao gồm cả văn hóa). Ngoài ra, mỗi quyết định còn phải chịu sức ép về [4] tiến độ (quỹ thời gian ra quyết định phải làm sớm trong nhiệm kỳ, trong thời điểm nhất định) và [5] tính công tâm bởi mỗi quyết định có liên quan đến lợi ích thường bị chi phối bởi những yếu tố xuất phát từ động cơ cá nhân – ích kỷ mà mọi người đã không chọn phương án tốt nhất vì cái chung mà chỉ cho mình hoặc nhóm lợi ích của mình. Những giới hạn này ảnh hưởng lên một vấn đề lớn khi quyết định mở rộng hay phát triển vùng đô thị rất khác nhau và đôi khi khó đánh giá.

Hiện tại, phương án mở rộng Hà Nội chưa đề cập tới chi phí và nguồn tài chính cụ thể. Chỉ biết chắc chắn là xây dựng và phát triển theo những ý đồ đó sẽ rất lớn. Một dự án cải tạo dải đất ven bờ sông Hồng từ cầu Thăng Long về cầu Thanh Trì cũng ‘ngốn’ nhiều tỷ đô la. Chỉ riêng một khu Bắc An Khánh cũng cần tới 1.2 tỉ đô la (chưa bao gồm hạ tầng bên ngoài như nguồn cấp nước, đường trục giao thông và đường sắt và đường bộ nối với Hà Nội). Không nên nhìn nhận đơn giản cơ chế tài chính ‘lấy đô thị nuôi đô thị’. Mặc dù đã có những được hiệu quả được chứng minh; tuy nhiên, quy mô của phát triển toàn vùng đòi hỏi phải đầu tư hạ tầng ‘xương sống’ như cầu lớn, hệ thống thoát nước, chống ngập lụt cho khu vực, trạm phân phối điện, đường sắt đô thị, v.v.. chỉ có thể trông vào ‘túi’ nhà nước mà chưa có chúng thì các dự án khu đô thị mới chưa thể phát triển được. Ví dụ bài toán kinh tế của dự án ‘thành phố hai bên bờ sông Hồng’ phụ thuộc nhiều vào lợi nhuận từ phát triển quỹ đất chưa sử dụng ở đây và sự tăng giá ‘trời cho’ khi thành phố làm hai cây cầu mới (Tứ Liên và Nhật Tân) đi qua khu vực này. Tất nhiên nhà đầu tư không nói rõ chi phí làm cầu sẽ thuộc về ngân sách nhà nước.

Vấn đề nhà ở giải quyết không khéo vẫn sẽ trầm trọng dù đô thị có mở rộng đến đâu. Các dự án thu hút được vốn đầu tư hiện nay chủ yếu nhằm bán cho người nước ngòai và người dư tiền. Tỉ lệ mua nhà để đầu cơ hiện chưa có con số thống kê chính xác, tuy nhiên, đa số các dự án mới xây dựng để bán gần đây có chất lượng và giá thành cao. Trong khi đó, đa số cư dân mới đến ở vùng đô thị mở rộng là người thu nhập thấp – rất khó có cơ hội mua được nhà tại các khu đô thị kiểu này. Bên cạnh đó, vấn đề chuyển đổi ngành nghề, mất đất sản xuất doanh nghiệp cũng khó có thể tự giải quyết. Vì vậy, việc mở rộng đô thị hiện nay vẫn bị giới hạn khá nhiều vào khả năng ngân sách có giải quyết được các vấn đề chung hay không.

Không chỉ có vậy, trong điều kiện hiện nay, giới hạn về tài chính còn thể hiện ở chỗ mỗi đồng vốn đầu tư công cộng bỏ vào vùng này có nghĩa là mất đi cơ hội phát triển cho vùng khác. Điều này liên quan đến việc phát triển không gian trong mối quan hệ với trật tự chính trị và ổn định vĩ mô. Ít nhất trong năm 2008, việc thu hút vốn lớn vào những dự án tập trung cho một khu vực mà chưa đem lại hiệu quả ngay sẽ khó được ưu tiên.

Giới hạn về tầm nhìn đã được nhiều người bàn dưới góc độ quy hoạch; tuy nhiên, tầm nhìn trong việc sáp nhập dưới góc độ kinh tế ít khi được đề cập đến. Bản chất của việc mở rộng đô thị theo góc độ kinh tế lại là sáp nhập theo chiều đứng. Nói nôm na là công ty lớn (Hà Nội) mua luôn công ty nhỏ (Hà Tây) cung cấp nguyên liệu (đất đai, nguồn lực) cho mình thay vì ký hợp đồng mua sản phẩm (quỹ đất, nguồn nước) có nhiều rủi ro vì cạnh tranh (các tỉnh khác) và lên giá . Kèm theo việc ‘chuyển đổi sở hữu’ là chuyển đổi quyền quản lý và thay đổi cách thức/cơ cấu sử dụng nguồn lực và văn hóa của công ty mới. Giá trị kinh tế của việc sáp nhập là nguồn lực được sử dụng hiệu quả hơn và giá trị gia tăng nhiều hơn. Vấn đề ở chỗ bộ máy lãnh đạo mới và cơ chế quản lý mới có đảm bảo đem lại sự gia tăng giá trị này không?

Như vậy giới hạn quan trọng của phạm vi sáp nhập là ‘tầm’ của bộ máy lãnh đạo mới. ‘Tầm’ bao gồm tầm nhìn, kiến thức, kinh nghiệm thể hiện trong khả năng xử lý thông tin và ra quyết định của cả hệ thống. Đương nhiên người đứng đầu phải có tầm tương xứng nhưng từng cá nhân lãnh đạo không thể làm hết mọi việc mà vấn đề căn bản là xây dựng một hệ thống phát huy được sức sáng tạo của cả đội ngũ chuyên gia. Nếu quá trình ra quyết định hội tụ được những ‘tinh hoa’ của các ngành và địa phương, sai lầm sẽ được giảm thiểu.

Trong quá trình sáp nhập vấn đề khó ở chỗ định giá hệ thống cũ. Việc này rất giống với việc sáp nhập các công ty công cộng ở phương Tây. Công ty tư vấn sáp nhập hàng đầu thế giới Goldman Sach cũng tổng kết rằng việc định giá công ty sáp nhập luôn là vấn đề rất khó khăn hàng đầu. Việc này khó ở chỗ đôi bên khó thống nhất với nhau giá trị của thương hiệu, bí quyết công nghệ, cơ sở dữ liệu và khách hàng trung thành, mạng lưới phân phối và cung cấp, thị phần và tiềm năng phát triển, chất lượng đội ngũ quản lý và nhân viên… để hợp tác. Đối với việc sáp nhập, việc định giá khó ở chỗ lãnh đạo đơn vị mới sáp nhập làm thế nào đánh giá đúng tiềm năng và giá trị, hiệu quả của những con người cũ, tài sản cũ, bộ máy đơn vị cũ để thay đổi và khai thác dựa trên tầm nhìn mới, tư duy mới, cơ chế mới, thế và lực mới. Nếu không xử lý tốt việc này, cuộc đấu tranh nội bộ vì ‘ghế ít người nhiều’ sẽ làm suy giảm những lợi ích từ việc hợp nhất đem lại.

Bên cạnh việc định giá các giá trị tài sản và nguồn lực (yếu tố kinh tế), yếu tố xã hội của vấn đề sáp nhập là tính hiệu quả từ việc phân phối giá trị gia tăng. Khổng Tử có câu ‘không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng’. ‘Lợi ích’ có được chia công khai, sòng phẳng hay không có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng lòng tin ở giai đoạn đầu sáp nhập. Giai đoạn đầu này không chỉ chi nhiều mà Hà Nội sẽ có những nguồn thu lớn từ cho thuê đất, đấu giá đất đai hoặc tài sản cũ, đấu thầu xây dựng các hạng mục khác nhau. Trước kia, quyết định phân phối lợi ích ít được công khai nhưng gần đây vấn đề này đã được ‘bàn’ và ‘quyết’ (một phần) bởi các đại biểu dân cử. Giới hạn của phạm vi đô thị cũng thể hiện trên cơ sở giới hạn của cơ chế mới có đảm bảo công bằng về cơ hội phát triển và lợi ích căn bản cho tất cả các bên hay không.

Câu chuyện thể chế vẫn luôn là bài tóan lớn của mọi thời đại. Rất nhiều người đổ cho cơ chế. Vậy cơ chế là gì? Khó có thể lý giải đầy đủ nhưng hiểu đơn giản cơ chế là thể chế. Theo North D., nhà kinh tế học được giải Nobel 1993 thì thể chế là cơ chế đảm bảo sự hợp tác và điều chỉnh hành vi của con người trong xã hội bằng cả hệ thống khuyến khích cũng như cưỡng chế và trừng phạt. Thể chế bao gồm cả luật, các văn bản dưới luật (hay lệ) xuất phát từ Nhà nước, thông lệ và các quy tắc ứng xử được thừa nhận rộng rãi trong cộng đồng, doanh nghiêp, và nhân dân không do nhà nước quy định.
Vậy nếu giới hạn của thể chế là vấn đề thì phải chăng cứ tập trung vào thể chế là xong và có thể học lấy ngay thể chế tiên tiến của nước khác áp dụng vào Việt Nam. Không hẳn như vậy, giới hạn của thể chế còn phụ thuộc vào (1) đặc trưng cộng đồng cụ thể khi họ có phản ứng với hệ thống khuyến khích như thế nào, (2) tính phức tạp của môi trường xã hội, và (3) khả năng nhận thức của các thành viên khi giải mã các tín hiệu của thị trường và môi trường (North, 1994. tr.33).

Chính vì vậy, không có thể chế nào là tuyệt đối. Từ Hoa Kỳ cho tới Âu Châu hay Nhật Bản, các thể chế luôn trong quá trình hòan thiện. Có thể hiểu thể chế hiện tại có những hạn chế, chưa khuyến khích được sự hợp tác giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh trong cùng một vùng nên mới đặt ra nhu cầu sáp nhập. Sự mở rộng Hà Nội có nghĩa là tìm cách đổi mới cơ chế hợp tác giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ trong vùng kinh tế này. Nếu vậy, giới hạn của sự mở rộng chính là giới hạn tính hòan thiện của cơ chế khuyến khích mới so với cơ chế cũ.

Đối với một dự án, thời gian là một giới hạn quan trọng. Mỗi quyết định ít nhiều chịu sức ép thời gian theo (1) quỹ thời gian trong dự án của nhóm đề xuất việc ra quyết định, (2) theo nhiệm kỳ làm việc của hội đồng chính quyền địa phương/quốc hội/chính phủ/kế hoạch 5 năm, và (3) theo thời cơ (tính chín muồi hay thời cơ về mặt chính trị, kinh tế, xã hội). Đối với Hà Nội, ngoài giới hạn về nhiệm kỳ hiện tại, thời cơ 1000 năm Thăng Long đến gần (2010) có lẽ là cơ hội ‘ngàn năm có một’ trong việc ‘đột phá’ về địa giới hành chính.

Tính chín muồi về thời cơ kinh tế, chính trị và xã hội phụ thuộc vào nhiều cách đánh giá khác nhau, trong đó có cả sự chuẩn bị về tâm lý, cơ sở pháp lý (quốc hội thông qua, và có luật Thủ đô), quy hoạch vùng được phê duyệt. Việc hòan thành quy hoạch được sự ủng hộ rộng rãi về mặt chuyên gia và công chúng có ý nghĩa quan trọng. Như vậy, sức ép thời gian là phải ‘có quy hoạch vùng’. Bộ Xây dựng hiện đang gấp rút tuyển chọn tư vấn xây dựng quy hoạch này và dự kiến sẽ trình phương án vào giữa năm nay.

Đặc biệt, sự thuận lợi về mặt nhân sự của cả hai bên là yếu tố quan trọng có tính cơ hội cao. Đạt được những thỏa hiệp chính trị ở quy mô lớn đòi hỏi phải biết phán đoán và tận dụng cơ hội như vậy. Những nội dung này chỉ có ‘người trong cuộc’ mới nắm được cụ thể. Như vậy, có thể nói giới hạn sức ép về thời gian của Hà Nội là hoàn thành trước kỷ niệm 2010, trong nhiệm kỳ hiện tại, khi có quy hoạch tổng thể vùng được phê duyệt, và được Quốc hội thông qua.
Tính công tâm của các quyết định chính trị là điều xã hội và công chúng luôn đòi hỏi. Đây cũng là vấn đề nóng bỏng trong chất vấn tại Hội đồng nhân dân hay Quốc hội. Sự công tâm là một khái niệm rất tương đối. Kinh nghiệm ở các quốc gia khác có nhiều; xong chỉ có một quy luật chung là cần đảm bảo sự minh bạch, công khai khi xem xét vấn đề liên quan đến lợi ích đa chiều. Những hành động vì động cơ ích kỷ có thể được biện minh trong phạm vi hẹp chứ rất khó bảo vệ trước số đông như quốc hội, báo chí, và công chúng nói chung.

Sự đánh giá rộng rãi việc làm có công tâm hay không chỉ có ý nghĩa khi bên đề xuất và bên phản biện có các con số cụ thể. Mặc dù việc lượng hóa một việc lớn như mở rộng Hà Nội là rất khó, xong nếu nhìn ra các nước xung quanh việc ra quyết định ở thế kỷ 21 luôn phải được quyết nghị trên cơ sở các con số. Điều này không chỉ thể hiện quyết tâm mà còn sự chuẩn bị chu đáo về quy hoạch, tài chính, nhân sự, khung thời gian và kế hoạch thực hiện.

Tuy nhiên, các con số cũng chỉ là tương đối nếu nó quá lớn, quá phức tạp, thời gian xem xét ngắn, và những người ra quyết định không đủ chuyên môn. Đã có một ví dụ khôi hài là một Hội đồng thành phố ở Mỹ đã thông qua quyết nghị việc xây nhà máy điện nguyên tử trị giá 3 tỉ đô la Mỹ trong vòng… 5 phút, nhưng thông qua việc mở rộng bãi để xe cho văn phòng Hội đồng trị giá 30’000 đô la mất.. 3 giờ. Lý do đơn giản vì ai cũng biết bãi để xe phải như thế nào, trong khi nhà máy điện nguyên tử thì không.

Các con số, quá trình ra quyết định minh bạch, công khai là điều mà nhân dân, các đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, cộng đồng doanh nghiệp đang chờ đợi ở Chính phủ và ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội.

5.Thay cho kết luận

Mỗi quyết định chính trị có liên quan đến lợi ích và cơ hội phát triển của đông đảo nhân dân cần dựa trên cơ sở khoa học vững vàng. Cơ sở khoa học cần được hiểu là tính chân thực của những vấn đề đưa ra, độ tin cậy của những dự báo-đánh giá, và tính hiện thực của các phương án trên cơ sở nhận thức được giới hạn về thời gian, nguồn lực, công nghệ, thể chế, v.v. ở thời điểm hiện tại.

Vấn đề được thảo luận đã tập trung vào việc xác định ranh giới Hà Nội với nội hàm là một đô thị hơn là một thủ đô hay một đơn vị hành chính. Ranh giới hành chính, về bản chất, thuộc về ‘hình’. Tuy nhiên, nó vẫn phải có cơ sở ‘thực’. Đây cũng là điều mà các nhà khoa học ở hiệp hội đô thị như giáo sư Nguyễn Thế Bá đã lo ngại.

Quan điểm để xem xét dựa trên các yếu tố ‘thực’: địa lý (nguồn lực), kinh tế (đầu tư –hiệu quả) xã hội (lao động và định cư) bên cạnh yếu tố ‘hình’ là thể chế hành chính và chính trị (mang tính hình thức). Người Pháp trước kia dùng cơ sở ‘thực’ khi phân định ranh giới tỉnh là đường phân thủy (phân lưu vực theo địa hình) bởi tính cách văn hóa người dân phụ thuộc vào vùng địa lý, vào nguồn nước ăn hay lưu vực. Ngày nay, sự mở rộng ranh giới đô thị phụ thuộc nhiều vào yếu tố lao động và định cư.

Nếu lấy con người làm trung tâm thì cơ sở khoa học của việc mở rộng Hà Nội là mở rộng khu vực định cư cho người dân hoặc ở Hà Nội hoặc có việc làm tại đây. Hà Nội được đặt trong khái niệm một địa bàn định cư có thể sẽ giống với mô hình tính đề cập ở trên. Tuy nhiên, ranh giới định cư chỉ là một trong các yếu tố xem xét và ranh giới hành chính có thể biến động theo các chiều chi phối khác, theo các yếu tố giới hạn khác nữa như đã phân tích ở trên.

Nếu như thể chế hiện thời đủ để các bên ngồi với nhau hợp tác chia sẻ nguồn lực tự nhiên; nếu việc chia cắt đơn vị hành chính không làm ảnh hưởng đến dòng chảy của vốn, đến xây dựng các công trình hạ tầng giao thông, thoát nước, bãi rác, nghĩa trang, v.v,.; nếu sự khác biệt về quản lý giữa các địa phương không làm ‘khó’ của nhu cầu đi lại ăn ở học hành của người dân thì có lẽ việc thay đổi ranh giới hành chính (sáp nhập tỉnh) là chưa cần thiết; và nếu tầm nhìn của các nhà hoạch định chính sách và quản lý vượt ra khỏi giới hạn ai được gì khi nắm quyền thì có lẽ ranh giới đô thị cũng không biến động nhiều lắm. Tuy nhiên, những cái nếu này là không thực tế và một quyền lực hành chính hợp nhất dường như là câu trả lời để vốn được ‘chảy’ dễ dàng hơn, doanh nghiệp và cộng đồng cũng được hưởng lợi từ điều đó, nếu chi phí mở rộng và quản lý không quá tốn kém.

Bài viết này chưa đưa ra con số cụ thể để ủng hộ cho những lập luận của mình bởi đây chưa phải một nghiên cứu khoa học đầy đủ; tuy nhiên nó trao đổi về một bộ khung logic những yếu tố xem xét khi phải quyết định về chủ trương và hiện thực hóa việc mở rộng Thủ đô. Mong rằng việc chuẩn bị cho việc lớn này của Hà Nội sẽ đầy đủ; người dân trong khu vực và nhân dân cả nước sẽ cùng được hưởng lợi khi Thủ đô của chúng ta ngày càng phát triển và trường tồn.

London, 15/04/08 (Bài đã đăng trên Tạp chí Người Xây dựng 05-2008)

2 BÌNH LUẬN

  1. Giá như không phải là những nguoi dân bình thường như tôi, mà là những nguoi có quyền quyết (thực ra là trách nhiệm theo nhiệm kỳ)lắng nghe nhũng bài này thì tốt biết mấy. Hôm nay, 29-5-2008, Quốc hội sẽ bấm nút (hiện đại chưa?) về việc mở rộng Hà Nội. Lạy trời nếu mà (cũng là giá như) nút bấm hiện tên của từng Đại biểu, lưu lại danh sách cho muôn đời hậu duệ phán xét sau này. Một người đã quyết nhưng muốn kết quả lại dân chủ bằng … bấm nút …. dấu mặt.
    Bài hát tiếc thương Bác sao hợp cảnh này đến vậy: “Đất nước nghiêng mình, loài người tiếc thương, ‘đâu’người chiến sỹ, đấu tránh cho tự do???”

  2. Có nhiều tiếng nói “hay” trong phần bình luận thật!
    Chỉ khác là nếu động chạm đến một con người thì bị “nhắc nhở” khéo, còn động chạm đến những thứ nhạy cảm hơn nhiều thì ngang nhiên tồn tại.

    Ôi tuổi trẻ… Xin chào mi!