Tất yếu xã hội hóa dịch vụ công cộng

443

Dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng hàng đầu trong quản lý đô thị, tạo ra sự khác biệt giữa quản lý đô thị và quản lý nông thôn.

190511xa1.jpg

Trong nền kinh tế quốc dân, dịch vụ có mặt khắp nơi nhưng tập trung nhiều nhất là tại các đô thị, chiềm tỷ trọng chính yếu trong kinh tế đô thị. Trong số  dịch vụ cung ứng trong đô thị, có một số hoạt động dịch vụ gắn với việc khai thác vận hành các công trình hạ tầng đô thị như cấp điện, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thoát nước, vệ sinh, công viên cây xanh, vận tải công cộng, hè đường, viễn thông, giáo dục, y tế, giải trí, truyền thanh truyền hình… được gọi là dịch vụ công cộng đô thị (urban public services), vì chúng phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế đô thị và nhu cầu đời sống của mọi hộ gia đình. Một số dịch vụ gắn với công trình hạ tầng kỹ thuật nên có khi gọi là dịch vụ hạ tầng (infrastructure services) như các dịch vụ kỹ thuật trong dịch vụ công cộng đô thị là cấp thoát nước, vệ sinh, công viên cây xanh, hè đường, vận tải công cộng, chiếu sáng công cộng. Các dịch vụ này còn được gọi là dịch vụ thị chính (municipal services).

Khó khăn kép

190511xa.jpg

Với dân số đô thị tăng trên một triệu người hàng năm thì trách nhiệm cung cấp nhà ở, cơ sở hạ tầng, trường học và các dịch vụ công là vô cùng nặng nề. Những nguy cơ này được báo chí báo động thường xuyên, bao gồm tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường vì khói bụi, tiếng ồn, ngập nước, thiếu phòng học, tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm kém, bệnh viện quá tải, phòng cháy chữa cháy chưa hiệu quả… Đương nhiên những  khó khăn ấy không vừa xảy ra mà đã tích luỹ qua quá trình dài do sự thiếu thốn lẫn yếu kém, và điều đáng nói là trong khi chưa có khả năng giải quyết chúng thì những khối lượng khó khăn mới to lớn hơn nhiều, lại đã đến, cũng đòi hỏi phải nhanh chóng giải quyết.

Sở dĩ nói đô thị Việt Nam sẽ phải chịu khó khăn kép, do một mặt nó phải chịu tất cả những khó khăn của những quốc gia đới nóng đang phát triển bước vào thời kỳ đô thị hóa, mặt khác còn phải vượt qua trở ngại tự thân của một nước có nền dịch vụ công cộng chủ yếu do nhà nước đảm nhiệm (bao cấp hoàn toàn), sang nền dịch vụ công cộng với sự cung ứng của nhiều thành phần kinh tế (thị trường). Đây có lẽ là khó khăn, thách thức lớn nhất mà chính quyền các đô thị Việt Nam, đặc biệt là các đô thị lớn phải đối mặt. Còn nói đó là khó khăn lớn nhất, do các mô hình cung ứng dịch vụ công cộng thời nhà nước bao cấp đã gần như cáo chung, nhưng nhà nước lại không thể bỏ mặc hay trao hoàn toàn sự cung ứng dịch vụ công cộng cho tư nhân (thị trường) cung cấp, bởi các hoạt động này luôn luôn thuộc nghĩa vụ của nhà nước đối với nhân dân. Nói cách khác, nó thuộc phạm trù kinh tế thể chế, đòi hỏi nhà nước khẳng định vai trò, các nhiệm vụ cụ thể, các quan điểm đúng đắn của mình trong việc tìm kiếm áp dụng các mô hình cung cấp dịch vụ công cộng trên thế giới, hay dựng mô hình cho riêng nó.

Chủ động190511xa4.jpg
        
Tại nhiều nước dù chính phủ đã thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư dịch vụ công cộng đô thị từ hơn nửa thế kỷ qua. Nhưng đến nay, họ vẫn phải tiếp tục giải quyết các mối quan hệ quyền lợi, như: vừa phải đảm bảo lợi nhuận cho nhà kinh doanh, vừa đạt được sự đồng thuận của cộng đồng người tiêu dùng dịch vụ, đặc biệt là người nghèo đô thị; hoặc phải đối mặt với những khó khăn tài chính do thường dịch vụ công cộng là lĩnh vực đầu tư thời gian hoàn vốn dài; và do sự phức tạp của bản thân các mối quan hệ này rất dễ dẫn tới các khó khăn trong quản lý rủi ro.

Ở Việt Nam, Luật đầu tư nước ngoài ban hành năm 1987 bắt đầu nêu ra các dạng hợp đồng BOT, BTO, BT mà chưa phải với các nhà đầu tư trong nước. Đến văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (2006) mới nêu “khuyến khích, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, kể cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tham gia phát triển lĩnh vực kết cấu hạ tầng”. Và phải đến Quyết định số 71/2010 (tháng 11-2010) của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư trong đó có các lĩnh vực cung ứng nước sạnh, xử lý chất thải… Tất nhiên, từ nhiều năm qua hình thức đầu tư này đã được thực hiện tại nhiều địa phương trên cả nước. Thí dụ, từ năm 2000-2003 đã có ít nhất 10 nhà máy nước và hệ thống cung cấp nước sạch đã được xây dựng, vận hành theo phương thức PPP tại 7 tỉnh địa phương; có 9 dự án PPP xử lý rác, vận chuyển rác, thoát nước, môi trường và cây xanh đô thị tại 9 tỉnh, thành phố… Thực tế này cho thấy yêu cầu xã hội hóa lĩnh vực hạ tầng đô thị theo hình thức đối tác công – tư là rất cao, đến mức chưa cần những hướng dẫn hay quy chế cụ thể mới hành động. Và rằng, khu vực kinh tế tư nhân Việt Nam đã lớn mạnh có thể đủ lực tham gia với chính quyền đô thị cung ứng các loại dịch vụ này. Khó khăn là do chưa có hệ thống lý luận đầy đủ về mô hình PPP và các tổ hợp của nó (như nhầm lẫn giữa khái niệm đối tác công – tư với tư nhân hóa, các yêu cầu dự báo rủi ro, chia sẻ rủi ro, hay chỉ chú trọng gọi mời đầu tư cơ sở hạ tầng mà bỏ qua mảng đầu tư quan trọng vào vận hành, quản trị các cơ sở hạ tầng đô thị, do quán tính của nền kinh tế bao cấp vẫn muốn duy trì vị trí độc tôn của doanh nghiêp nhà nước nên hạn chế sự tham gia của khu vưc tư nhân…) nên chắc chắn đã phát sinh những mâu thuẫn không tránh khỏi giữa các chính quyền cơ sở với các bên tham gia.

Theo ước tính của Bộ Kế hoạch và đầu tư, vốn đầu tư cho riêng cấp thoát nước và vệ sinh môi trường đô thị trong giai đoạn 2011-2020 chiếm khoảng 0,6% GDP. Nếu tính thêm các hạ tầng đô thị khác nữa thì vào khoảng 1% GDP. Như vậy tổng nhu cầu vốn cho phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị trong 10 năm tới có thể đến khoảng 14-15 tỉ USD ( trong tống vốn đầu tư vào khoảng 170 tỉ USD cho toàn bộ hạ tầng cả nước).

Cho tới nay, khoảng 35% vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng nước ta dựa vào nguồn vay ODA, trong đó nguồn của WB và ADB chiếm tỉ lệ lớn. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cho biết từ 1993-2010, hai ngân hàng WB, ADB đã cho vay 13,4 tỉ USD để đầu tư vào 106 dự án/chương trình kết cấu hạ tầng. Trong thời gian tới, do Việt Nam được xếp vào nhóm nước thu nhập trung bình thấp nên nguồn vốn cho vay ưu đãi (IDA) sẽ giảm dần, thay vào đó là nguồn cho vay thương mại (vay có lãi suất) có thời gian trả nợ ngắn hơn (35 năm so với 40 năm). Nếu đến 2015 Việt nam trở thành nước thu nhập trung bình thì sẽ phải dựa chủ yếu vào nguồn vay thương mại với lãi suất theo thị trường.

Trước tình hình này, vấn đề đặt ra cho các chính quyền đô thị là một mặt phải nâng cao năng lực hấp thu nguồn vốn vay nói trên. Mặt khác, phải tìm mọi cách huy động các nguồn lực xã hội để phát triển kết cấu hạ tầng nhằm đáp ứng nhu cầu đang tăng trưởng nhanh về dịch vụ công cộng đô thị, thực hiện chủ trương xã hội hóa việc cung ứng loại hình dịch vụ này.

Ông Trần Quang Hưng, Phó chủ tịch – Tổng thư ký Hội Cấp thoát nước Việt Nam190511xa2.jpg

 


Nhà nước hiện vẫn còn bao cấp toàn bộ chi phí đầu tư, quản lý, cung cấp dịch vụ thoát nước cho cộng đồng. Giá chi phí dịch vụ thoát nước thu từ cộng đồng quá thấp (10% trên giá nước sạch), như vậy việc thoát nước mưa, xử lý nước thải hoàn toàn do ngân sách nhà nước chi trả, như vậy chúng ta đã “chơi sang” hơn cả những nước phát triển. Người dân ở các nước phát triển sử dụng bao nhiêu khối lượng nước sạch thì cũng phải trả chi phí bấy nhiêu cho nước thải. Ngoài ra chi phí cho dịch vụ thoát nước mưa phải trả một khoản phí hàng năm, tính trên cơ sở diện tích mái nhà, đất sân vườn, hay diện tích cơ sở sản xuất của chủ sở hữu. Nhà nước chỉ trả chi phí thoát  nước mưa cho đơn vị quản lý dịch vụ thoát nước trên những diện tích công cộng. Tuy nhiên theo đó hệ thống pháp luật cũng rõ ràng và nghiêm minh tạo nên trách nhiệm quản lý và ý thức chấp hành trong cộng đồng. Một thực tế tại Việt Nam, khi nói đến giá dịch vụ công (cấp thoát nước, vệ sinh đô thị…) các cơ quan, đoàn thể hay lấy người nghèo ra để hạn chế việc điều chỉnh giá, mặc dù giá đó rất thấp. Việc nắm vững số người nghèo tại các đô thị, các cơ quan chính quyền luôn nắm vững và là chỉ tiêu trong báo cáo. Cần tách bạch việc trợ cấp cho người nghèo là trách nhiệm của chính quyền và từ các tổ chức xã hội. Khoản trợ cấp cho người nghèo phải đủ cho họ chi trả các dịch vụ công tối thiểu. Không thể bắt các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công trợ cấp thay chính quyền. Ví dụ, mua gạo cấp cho người nghèo thì phải mua theo giá thị trường chứ không thể bắt người bán gạo giảm giá khi bán cho người nghèo.

Xã hội hóa dịch vụ công cộng đô thị theo nhiều hình thức phù hợp như cổ phần, hợp đồng hợp tác công – tư… là giải pháp tích cực, phù hợp với xu thế phát triển, theo quyết định của chính phủ. Nhà đầu tư của các thành phần khác rất quan tâm đến lĩnh vực dịch vụ công cộng đô thị, và sẵn sàng tham gia khi có được  thể chế  rõ ràng và minh bạch, trong đó dặc biệt quan tâm đến mối quan hệ bình đẳng về chia sẻ lợi ích, chia sẻ trách nhiệm và chia sẻ rủi ro trong quản lý vận hành kinh doanh. Muốn vậy, chính quyền đô thị tập trung thực hiện việc lập và điều chỉnh quy hoạch phát triển đô thị, trong đó có quy hoạch phát triển dịch vụ công cộng đô thị. Phải công khai các dự án phát triển đầu tư cơ sở hạ tầng dịch vụ theo mục tiêu phát triển; cụ thể hóa các chính sách khuyến khích ưu đãi đầu tư vào lĩnh vực đầu tư hạ tầng dịch vụ công cộng về vốn, về đất đai, phí dịch vụ… đối với các thành phần kinh tế khi tham gia đầu tư. Chính phủ, các chính quyền đô thị bỏ vốn đầu tư vào hạ tầng có quy mô vốn lớn, kỹ thuật phức tạp, có tác dụng phục vụ phạm vi vùng, địa phương.


 Bùi Mạnh Xuân, Chánh văn phòng Hội Chiếu sáng Việt Nam

190511xa3.jpg

Xã hội hoá dịch vụ chiếu sáng công cộng đã trở thành một hoạt động phổ biến ở nhiều đô thị lớn trên thế giới và mỗi đô thị có cách làm khác nhau, nhưng đều hướng đến việc giao cho các tổ chức, tư nhân ngoài nhà nước trực tiếp tham gia đầu tư, quản lý, vận hành hệ thống chiếu sáng công cộng đô thị.

Sáng kiến tài chính tư nhân: Sáng kiến này được đô thị của nhiều nước như: Canada, Pháp, Hà Lan, Mỹ, Bồ Đào Nha, Ai Len, Na uy, Phần Lan, Úc, Nhật Bản, Singapore và nhiều nước trên thế giới áp dụng. Mục đích của dự án là nhằm chuyển giao tất cả các công việc đầu tư chiếu sáng công cộng cho tư nhân kèm với dịch vụ quản lý, vận hành kèm theo. Đổi lại, khu vực tư nhân được thanh toán, vượt lên trên mức mà khu vực nhà nước có thể hoàn thành công việc. Gắn với hoạt động này là việc yêu cầu khu vực tư nhân phải đáp ứng các chuẩn mực cung cấp đã được xác định thống nhất.

Chính quyền địa phương thông qua hội đồng tư vấn địa phương xác định những cột đèn, loại chóa đèn, loại bóng đèn nào cần thay thế hay đầu tư mới trong khoảng thời gian quy định. Đưa ra những yêu cầu về chế độ vận hành, chất lượng ánh sáng đối với công tác quản lý vận hành hệ thống chiếu công cộng. Chính quyền địa phương đưa ra chi phí đầu tư, chi phí vận hành do chính quyền trả cho tư nhân. Nhà dịch vụ tư nhân phải chịu rủi ro nếu toàn bộ dịch vụ không đạt toàn bộ tiêu chuẩn đó qui dịnh trong bản hợp đồng giữa hai bên. Nhà vận hành được chi trả chỉ sau khi hoàn thành hợp đồng trên nguyên tắc không dịch vụ – không chi phí, và nếu nhà vận hành không đáp ứng được bất kỳ tiêu chuẩn nào đó được thống nhất thì hợp đồng chưa được thanh toán cho đến khi cải thiện được chúng. Nếu không cải thiện được bất kỳ hạng mục nào cho đúng tiêu chuẩn, theo đúng thời hạn đã thỏa thuận thì nhà chức trách khu vực cũng có quyền chấm dứt hợp đồng.

Ưu điểm của “sáng kiến tài chính tư nhân” của chính phủ Anh đưa ra đã giảm bớt gánh nặng về đầu tư, quản lý cho nhà nước để chuyển về cho tư nhân. Sự bắt buộc chỉ sau khi các nhà thầu tư nhân hoàn thành đầy đủ các hạng mục, các quy định mới được thanh toán đã buộc họ phải xúc tiến công việc nghiêm túc, nhanh gọn, đầy đủ, tránh được sự thông đồng giữa bên A và bên B cũng như vừa đá bóng, vừa thổi còi như ở Việt Nam hiện nay (đầu tư, quản lý và dịch vụ đều là tổ chức của nhà nước).
Thu phí ánh sáng ở thành phố Los Angeles, Mỹ.

Quan điểm tiếp cận của sáng kiến này là thu phí ánh sáng đối với những bất động sản nằm trong khu vực được chiếu sáng công cộng nhận được lợi ích đặc biệt do ánh sáng công cộng đem lại như khách hàng đến mua hàng ban đêm, an toàn giao thông, an ninh, cảnh quan khu vực… thì phải nộp phí ánh sáng. Phí này không phải là một loại thuế mà là một khoản phụ thu do nhận được lợi ích đặc biệt (nếu không nhận được thì không phải thu). Nguồn thu phí này dùng để bổ sung đáp ứng các chi phí cho việc duy trì, vận hành, dịch vụ chiếu sáng đường phố.

Thu phí ánh sáng đường phố được tính bằng cách: nhân chiều dài được hưởng lợi của bất động sản với thời gian hưởng lợi và hệ số thu cho từng khu vực khác nhau (hệ số thu cho từng khu vực căn cứ vào tầm quan trọng khác nhau của từng khu vực trong kinh doanh, môi trường cảnh quan thuận lợi, chất lượng chiếu sáng…).

PGS-TS Nguyễn Hồng Tiến, Cục trưởng Cục Hạ tầng kỹ thuật, Bộ Xây dựng

190511xa5.jpg

– Dịch vụ về giao thông đô thị: Tổng chiều dài đường bộ trong cả nước khoảng 256.600 km trong đó chiều dài đường đô thị đạt khoảng 8.500 km. Trong những năm  qua kết cấu hạ tầng giao thông đô thị được cải thiện thể hiện trên các mặt: Nhiều con đường mới được xây dựng, chất lượng đường đô thị dần dần tốt hơn, các đô thị loại III trở lên đã có hầu hết các tuyến đường chính được rải nhựa, nâng cấp và được xây dựng tương đối đồng bộ với hệ thống thoát nước, hè đường, chiếu sáng và cây xanh. Các đô thị lớn như Hà Nội, TPHCM, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ có nhiều dự án về giao thông đô thị được triển khai đó là việc cải tạo, nâng cấp và xây mới các trục giao thông đối ngoại, cửa ô, trục giao thông hướng tâm, các nút giao cắt, đường vành đai bước đầu góp phần nâng cao năng lực thông qua tại các đô thị này. Giao thông công cộng đã, đang hình thành và phát triển tại các đô thị. Các thành phố như Cần Thơ, Cao Lãnh, Vũng Tàu, Buôn Ma Thuột, Nha Trang, Quy Nhơn, Đà Nẵng, Huế, Vinh, Sơn La … đã tổ chức các tuyến giao thông công cộng phục vụ vận chuyển khách và đặc biệt tại hai thành phố lớn như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, giao thông công cộng đang là phương tiện không thể thiếu được, hiện nay hai thành phố này đang triển khai xây dựng giao thông vận tải khối lượng lớn như tàu điện ngầm, xe buýt nhanh (BRT). TP Đà Nẵng dưới sự tài trợ của WB đang nghiên cứu xây dựng một tuyến xe buýt nhanh (BRT) nhằm nâng cao năng lực và đáp ứng yêu cầu vận tải khách công cộng trong thời gian tới.

 
– Dịch vụ về cấp nước đô thị: Hệ thống cấp nước tại các đô thị được đầu tư xây dựng bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, từ năm 1998 đến nay tổng mức đầu tư cho cấp nước đô thị khoảng 19.000 tỉ đồng (nguồn vốn nước ngoài chiếm khoảng 80%) và kết quả đạt được: khoảng 440/755 đô thị có hệ thống cấp nước sạch tập trung, tổng công suất thiết kế đạt khoảng 6,1- 6,2 triệu m3/ngày đêm, mức sử dụng nước sạch đạt bình quân 90 lít/người/ngày, tỷ lệ dân cư đô thị được cấp nước đạt 76%, tỷ lệ thất thoát trung bình đã giảm từ 40% năm 2000 xuống còn khoảng 30%  năm 2010.

 – Dịch vụ về thoát nước và xử lý nước thải: Hầu hết các đô thị tỉnh lị đã và đang được đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước, hiện có 7 đô thị có trạm xử lý nước thải sinh hoạt đang hoạt động với các công suất khác nhau, 11 đô thị đang triển khai các dự án xây dựng hệ thống thoát nước và 11 đô thị khác đang triển khai công tác đấu thầu thiết kế hoặc thi công xây dựng. Tổng công suất các nhà máy xử lý nước thải sinh hoạt đô thị đạt khoảng 315.000m3/ngày đêm.

– Dịch vụ về thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị: Tỉ lệ thu gom trung bình đạt 82%. Tỉ lệ thu hồi các thành phần có khả năng tái chế và tái sử dụng khoảng 20-25%. Công tác phân loại CTR tại hộ gia đình cũng đang ở giai đoạn triển khai thí điểm tại một số phường, xã ở Hà Nội và TPHCM. Công nghệ xử lý CTR chủ yếu được sử dụng hiện nay là chôn lấp và chế biến chất thải hữu cơ thành phân compost; công nghệ đốt rác mới chỉ tập trung xử lý chất thải rắn nguy hại y tế.

– Dịch vụ về cung cấp điện và chiếu sáng đô thị: Tại các đô thị loại đặc biệt và loại I, II đã có 90% các tuyến đường chính cấp đô thị được chiếu sáng, tại các đô thị loại III, IV, tỉ lệ này chiếm gần 80%. Các đô thị loại IV và loại V tập trung chiếu sáng đường phố chính chủ yếu là những đoạn quốc lộ, tỉnh lộ đi qua đô thị. Việc sử dụng rộng rãi nguồn sáng, thiết bị chiếu sáng tiết kiệm điện cũng đã và đang được triển khai tại các địa phương.

 – Dịch vụ về cây xanh đô thị: nhìn chung công tác quản lý cây xanh đô thị đã được quan tâm hơn trước; nhiều địa phương đã ban hành quy định về quản lý cây xanh trên địa bàn. Quản lý cây xanh bước đầu đi vào nề nếp.

 Trần Trung Chính – P.Viện trưởng -Viện Nghiên cứu đô thị và phát triển hạ tầng -Theo Nguoidothi